Az európai uniós tagállamok a kedden elfogadott megállapodásukban történelmet írtak, először fognak kibocsátani közös európai adósságot, amelyből a koronavírus-járvány okozta válságból való kilábalást akarják finanszírozni. Az EU-tól szokatlanul határozott lépést a legtöbb elemző dicsérte, ugyanakkor az alku mögött súlyos ellentétek húzódnak, sok fontos kérdést pedig még homály fed, például az sem egyértelmű, hogy mi lesz majd a jogállamiság kérdésével.
Az Európai Unió sosem a határozottságáról és gyors döntéseiről volt híres, és különösen a 2010-es évek adósságválsága óta inkább a teszetoszaság és a vízió nélküli, nacionalista kardcsörtetéssel fokozott ernyedés példaképeként jelent meg a nemzetközi gazdasági sajtóban.
Ehhez képest az EU kedden reggelre, több mint kilencven órás kötélhúzás után megszült, rekordméretű, 1800 milliárd eurós költségvetési- és gazdasági helyreállítási megállapodása meglehetősen erős fogadtatást kapott. Amellett, hogy az uniós vezetők az egekbe magasztalták a paktumot, és minden uniós kormány- és államfő a saját győzelmeként értékelte azt, az általában fanyalgó üzleti lapokat is megérintette a dolog: mérföldkőről, példátlan gazdaságélénkítő-csomagról, történelmi megállapodásról, uniós “paradigmaváltásról” írtak.
Mindez annak fényében nem meglepő, hogy a koronavírus-járvány okozta gazdasági pusztításra reagálva
az EU a korábbiaknál jóval nagyobb és ambiciózusabb pénzügyi tervet fogadott el a 2021 és 2027 közti időszakra, és egyes vélemények szerint ezzel jelentős lépést tett a gazdasági integráció mélyítése felé is.
Mindazonáltal a nagy optimizmusba valamelyest belerondít, hogy az idei gazdasági válságot a rekordbüdzsé sem oldja meg, ahogy részletei alapján a távlati gazdasági kilátásokon sem sokat változtat a paktum. Politikai téren is vannak baljós árnyak: ismét kiélesedtek az északi és déli tagállamok közti régi ellentétek, és a most elfogadott szöveg az első reakciók alapján a magyar és lengyel jogállamiság kérdése körüli huzavonára sem tesz pontot, miután annak jelentését különböző vezetők egymásnak teljesen ellentmondó módon értelmezték.
A megállapodásra aggatott történelmi jelzők mögött kisebb részt az uniós pénzmag mérete, nagyobb részt a finanszírozás módja áll.
Az EU pénzügyi keretét hétéves időszakokra szabják meg, és mivel az előző pénzügyi ciklus 2014 és 2020 közöttre szólt, idén meg kellett állapodni a következő, 2021 és 2027 közötti hétéves időszak összegeiről. Ezt a tagállamok befizetéseiből finanszírozzák (javarészt a nemzeti jövedelmük és a helyi értékesítési adó bevételeik alapján, egy további, 15 százalékos szelet az importvámokból jön), emiatt a keret elfogadását hagyományosan kemény huzavona előzi meg arról, hogy ki mennyit fizessen, és mire költsék a pénzt.
A dolog súlyát talán jól érzékelteti, hogy Orbán Viktor miniszterelnök szerint ez az alkudozás “még a focinál is fontosabb”.
A mostani alkut megelőző kötélhúzás a háttérben hosszabb ideje folyt. Az első bukkanó már az előző pénzügyi ciklus közepén előjött, a britek kilépése miatt ugyanis évi tízmilliárd euró esett ki az uniós kasszából, ennyi volt az Egyesült Királyság nettó befizetése. A másik, jelentősebb esemény Emmanuel Macron francia elnök színre lépése volt, aki mindenáron uniós gazdaságélénkítést, a déli országok felzárkóztatását célzó beruházási és kutatás-fejlesztési költést, mélyebb gazdasági integrációt akart, és a közös eurózónás adósság kibocsátása mellett is kardoskodott.
Ehhez természetesen több pénzre, több saját uniós forrásra lett volna szükség; a közös adósság pedig azt jelentette volna, hogy az unió gazdagabb tagállamai kvázi felelősséget vállalnak a déliek adósságáért. Ebbe több északi ország nem volt hajlandó belemenni, tavasszal elutasították, hogy az eurózóna országai közös kötvényeket bocsátsanak ki a déliek megsegítésére. A kalkulációkat azonban átrajzolta a koronavírus-járvány okozta gazdasági leállás súlyossága. Májusra nyilvánvalóvá vált, hogy a járvány a 2008-2009-es válságnál is nagyobb visszaesést hozhat az unióban, az Európai Bizottság jelenlegi előrejelzése 8,3 százalékos GDP-csökkenést jósol, ezért ismét szükségessé vált valamiféle mentőcsomag.
A válság mélysége láttán uniós és nemzeti politikusok ismét felvetették, hogy az EU bocsásson ki közösségi adósságot, hogy a kölcsönvett pénzből finanszírozzák az európai gazdaság újraindítását. Emögött az a gazdasági ráció, hogy ha az adósságra az EU egésze kezességet vállal, az jóval biztonságosabb befektetésnek számít, mintha Olaszország vagy Görögország önmaga bocsátana ki államkötvényt. A biztonságosabb befektetésekért a hitelezők kisebb kockázati felárat (kamatot) követelnek, így jóval olcsóbban lehet finanszírozni a déli államokat.
Az Európai Parlament egy 2000 milliárd eurós kárenyhítési alapot sürgetett, Paolo Gentiloni gazdaságpolitikai uniós biztos 1500 milliárdot emlegetett, Valdis Dombrovskis, az Európai Bizottság gazdaságért felelős ügyvezető alelnöke 1000 milliárd feletti összeget ígért. A nagy lökést a dolognak az adta, amikor az ilyesmitől korábban határozottan elzárkózó Angela Merkel német kancellár beadta a derekát, és Macron unszolására beállt egy 500 milliárd eurós helyreállítási alap létrehozása mögé. Ezekből a tervekből lett keddre 750 milliárd, nem kis küzdelmek árán.
A küzdelmek elsősorban a magukat takarékosoknak nevező államok és a Macron–Merkel–Európai Bizottság tengely között folytak. Előbbi csoport vezetője Hollandia miniszterelnöke, Mark Rutte, aki a macroni tervek egyik legfőbb ellenzője, dacára annak, hogy amúgy liberális, és Macronnal egy európai parlamenti pártcsaládhoz tartozik. (Rutte fenntartásairól, azok ideológiai és belpolitikai hátteréről 2018-ban részletesen írtunk – a mostani viták már akkor is folytak, csak jóval kisebb tét mellett.)
A másik “takarékos” főkolompos Ausztria volt, hozzájuk csatlakozott Svédország és Dánia, majd a napokban Finnország is. Az egyik fő kifogásuk az volt, hogy a bizottság a koronavírus-mentőcsomag nagy részét, 500 milliárd eurót vissza nem térítendő támogatások formájában akarta folyósítani a rászoruló államoknak, ezzel szemben ők legfeljebb hiteleket adtak volna a délieknek. (Ahogy egyesek kiemelték, a takarékos jelző nem igazán állja meg a helyét, tekintve hogy az érintett országokban a lakossági eladósodottság a legmagasabb az unióban, Hollandia pedig adóparadicsom.)
Végül kisebb számháború után abban állapodtak meg, hogy az 500-ról 390 milliárdra csökkentik a vissza nem térítendő támogatások mértékét, és a maradék 360 milliárdot kölcsön formájában vehetik fel a rászorulók az Európai Bizottságtól, amit mindkét fél saját győzelmeként tud kommunikálni.
Az eredeti tervek felvizezése ellenére mégis forradalmi lépésről van szó:
az Európai Unió először bocsát majd ki közös adósságot, ami még néhány hónapja is teljesen elképzelhetetlennek tűnt.
Banki elemzők és a piacok rögtön pozitívan reagáltak a lépésre, a Reuters által megkérdezett szakemberek döntő része optimista volt a dolog gazdasági hatásait illetően. Egyesek odáig mentek, hogy a dolgot Európa “hamiltoni pillanatának” nevezték, utalva arra, amikor Alexander Hamilton amerikai alapító atya 1789-ben először előállt az Egyesült Államokban a szövetségi adósságvállalás tervével. (A bizottság hivatalosan Next Generation EU, azaz Következő Generációs EU névvel illette a programot.)
A másik okot, amiért a hangzatos szalagcímek nagyrészt megállják a helyüket, Enrico Letta volt olasz kormányfő, a párizsi Sciences Po egyetem nemzetközi kapcsolatok karának dékánja foglalta össze tweetjében: a 2008-as válság idején négy évbe telt, mire az EU képes volt valamiféle koherens tervet összerakni a gazdasági gondok kezelésére, most négy hónap alatt sikerült a dolog.
Ennek ellenére arról nincs szó, hogy innen egyenes út vezetne az Európai Egyesült Államokig és a válság utáni talpra állásig. Bár önmagában az uniós adósságkibocsátás történelmi lépés, egy különleges helyzet kezelésére hozott, jól lehatárolt programról van szó. Ráadásul a program finanszírozása egyelőre elég ingatagnak tűnik: a vissza nem térítendő rész költségét a nem újrahasznosítható műanyagokra kivetett adóból és az uniósnál gyengébb üvegházgáz-kibocsátási szabályokkal rendelkező országokkal szembeni extravámmal tervezik fedezni, de szó van képlékeny digitális és pénzügyi adókról is. A kifizetések 2021-tól indulnának, a törlesztés 2027-től 2058-ig tartana.
A “takarékosok” meggyőzésének másik, súlyosabb ára az lett, hogy más területeken kifejezetten megnyesegették az uniós intézmények ambícióit. A nagy nehezen kialkudott mentőalap teljes mérete alig haladja meg a teljes uniós GDP négy százalékát, és a korábbi tervekhez képest pont a közegészségügyi, kutatási és klímavédelmi kiadásokat húzták meg benne.
De az unió pénzügyi kerete sem lett túl ambiciózus. Az 1074 milliárdos büdzsé tízmilliárd euróval nominálisan is alacsonyabb az előző keretnél, GDP-arányosan nem éri el az évi egy százalékot, miközben a legtöbb tagországban az állami költés meghaladja a GDP negyven százalékát. Reálértéken sok uniós program finanszírozása csökkent, részben azért is, mert a “takarékosok” lealkudták nettó hozzájárulásukat a mentőcsomag támogatásáért cserébe. A macroni befektetési- és innovációs tervek, a közös védelmi- és külpolitika erősítése helyett az összegek nagy része továbbra is a mezőgazdaságra és a kohéziós politikára megy majd el, és bírálatok érték az uniós klímaügyi ráfordítást is.
A kohéziós és mezőgazdasági pénzosztás fenntartása Magyarország számára győzelem, de a mélyebb és 21. századibb integrációt akarók számára veszteség – az unió gazdasági lomhasága mögött álló mélyebb strukturális, versenyképességi és innovációs hiányosságokra a régi programok görgetése nem jelent gyógyírt.
Szintén ellentmond a hamiltoni pillanatot emlegető amerikai hasonlatoknak, hogy egyes elemeiben a mentőcsomag a tagállamok befolyását erősítette az Európai Bizottsággal szemben, azaz nem igazán a föderalizmus eszmei alapjaira épült. A hollandok erősködésére a mentőcsomagból részesülő országok gazdasági terveit a tagállami minisztereket tömörítő Tanácsnak is jóvá kell hagynia, és bekerült a tervbe egy kitétel is, amely szerint
egy vagy több tagállam kifogást emelhet, ha úgy véli, egy másik államban elherdálják a mentőcsomagból kapott pénzt, ez esetben a tagállamok állam- és kormányfőit tömörítő Európai Tanácsnak kell megvitatnia az ügyet.
Ez utóbbi volt a tárgyalások legneuralgikusabb pontja. Rutte egyik fő siráma az volt, hogy az Európai Bizottság nem elég kemény a tagállamokkal szemben, és mindenképpen beleszólást akart a pénzosztás felügyeletébe. A bizottság mellett a másik célpontja Guiseppe Conte olasz miniszterelnök volt, Rutte azon régi érvet vette elő, miszerint tök mindegy, mennyi pénzt kapnak az olaszok, ha a korrupt és inkompetens kormány elszórja hülyeségekre. Ugyanezt vetették fel az uniós pénzosztással szemben hagyományosan szkeptikus konzervatívabb német közgazdászok is, akik szerint komoly veszély, hogy a gazdaságot nem, csak az adósságot fogja növelni a program.
Ezen nézeteltérések vezettek Orbán Viktor sokat idézett nyilatkozatához is, miszerint „a holland fickó” (Rutte) „gyűlöli a magyarokat”. A holland kormányfő volt a főkolompos a jogállamisági kritériumok kapcsán is, azaz azt követelte, hogy az az ország ne kaphasson uniós pénzt, amely nem tartja tiszteletben a jogállamiságot. Ez a vita ugyanakkor szintén nem most kezdődött, és a különböző nyilatkozatok alapján nem is ért véget kedden. Az uniós források sajátos, egy jól körülhatárolható üzleti kört kiemelten gazdagító magyar felhasználásától, illetve a magyarországi demokrácia állapotától nem függetlenül jó ideje téma Brüsszelben, hogy jogállamisági kritériumokhoz kössék a pénzosztást, amit érthető okokból Orbán mindig is ellenzett.
Mint írtuk, az elfogadott paktumban szerepel a jogállamiság védelme. Az inkriminált rész konkrétan így szól magyarul: „Az Unió pénzügyi érdekeit az uniós szerződésekben foglalt általános elvekkel, különösen az EUSZ 2. cikkében foglalt értékekkel összhangban kell védeni. Az Európai Tanács hangsúlyozza az Unió pénzügyi érdekei védelmének fontosságát. Az Európai Tanács hangsúlyozza a jogállamiság tiszteletben tartásának fontosságát.”
MINDEZEK FÉNYÉBEN A KÖLTSÉGVETÉS ÉS A NEXT GENERATION EU VÉDELMÉT SZOLGÁLÓ FELTÉTELRENDSZER KERÜL MAJD BEVEZETÉSRE. EZZEL ÖSSZEFÜGGÉSÉBEN A BIZOTTSÁG A JOGSÉRTÉSEK ESETÉRE INTÉZKEDÉSEKET FOG JAVASOLNI, AMELYEKET A TANÁCS MINŐSÍTETT TÖBBSÉGGEL FOGAD EL.
Az Európai Tanács rövidesen vissza fog térni a kérdésre.”
Ezt illetően Charles Michel, az Európai Tanács elnöke a keddi sajtótájékoztatón úgy fogalmazott, „ez az első alkalom, hogy a költségvetési kiadásokat a jogállamisági kritériumrendszerhez kötik.” Ursula von der Leyen, az Európai Bizottság elnöke azt mondta, az „Európai Tanács zöld utat adott, hogy az uniós költségvetést megvédjük a jogállamiság tekintetében”.
Ezzel szemben Orbán Viktor arról beszélt, hogy a jogállamiságot nem kapcsolták össze a pénzügyekkel, Dömötör Csaba parlamenti államtitkár pedig azt mondta, hogy „az unió vizsgálhatja a jogállamiságot önmagában, de a pénzügyi ellenőrzéssel azt nem kötheti össze”.
Egy további értelmezést adott elő Mateusz Morawiecki lengyel miniszterelnök, aki a csúcsot követően azt hangsúlyozta, hogy a szövegben szerepel „egy fontos (...) mondat: az Európai Tanács hamarosan visszatér a kérdésre”. Ez az ő értelmezésében azt jelenti, hogy a jogállamiság szankcionálásának mechanizmusáról végső soron az uniós állam- és kormányfőkből álló Európai Tanács dönthet majd, amelyben a döntéshozatal egyhangúlag zajlik. Ez politikai szempontból lehetetlenné tenné a szankcionálást a borítékolható lengyel és magyar vétó miatt.
A Politico egy forrása szerint a dolog nem véletlen, direkt fogalmazták félremagyarázhatóvá a megállapodást. „A jogállamiságról szóló szöveg célja, hogy megfelelően képlékeny legyen ahhoz, hogy Orbánt megkímélje az arcvesztéstől, de elég világos ahhoz, hogy ne tudják kijátszani”.
Hegedűs Dániel, a German Marshall Fund elemzője a Politicón megjelent cikkében azt írta, a szöveg „világosan a jogállamiság betartásához köti az uniós források elosztását”. Hegedűs szerint ugyanakkor a megfogalmazás valóban homályos, többféleképpen értelmezhető a jelentése. Az egyik a Morawiecki-féle, amely szerint a jogállamiságról csak az Európai Tanács dönthet, amely Hegedűs szerint majdnem biztosan fals. A másik, Magyarország és Lengyelország vezetése számára szintén pozitívan csengő olvasat, amely szerint a jogállamisággal kapcsolatos szankciók kivetéséhez minősített többség kellene, ez esetben a minősített többség összehozásának politikai nehézségei miatt vélhetően továbbra sem kellene pénzmegvonástól tartania a két kormánynak.
A harmadik potenciális értelmezés szerint a jogállamisági követelményekről és szanckiók mechanizmusáról később (ősszel, a költségvetés részleteinek kidolgozásakor) döntenek majd. A szöveg ezen értelmezése szerint a szankciós mechanizmusról minősített többséggel kell majd dönteni, ami viszont nem jó Orbánnak és Morawieckinek, mivel ez esetben nem tudják megvétózni a szankciók uniós törvénybe foglalását, és a mechanizmus elfogadására vélhetően össze is jöhet a minősített többség. (Automatikusan viszont ez sem jelentené azt, hogy felelősségre vonnák a magyar és a lengyel kormányt.)
Bár azt még nem hozták nyilvánosságra, hogy melyik tagállam mennyi uniós pénzt kap a következő ciklusban, Orbán Viktor azt mondta, Magyarország három milliárd euróval többre számíthat, mint 2014 és 2020 között.
Ez ahhoz képest valóban győzelem, hogy korábban arról szóltak a tervek, hazánk és a legtöbb keleti tagállam jóval, akár 25 százalékkal kevesebb támogatáshoz juthat a következő ciklusban a kohéziós alapokból, mint 2014 és 2020 között – nem valamiféle gyarló brüsszeli ármány miatt, hanem mert a támogatásokat nagyrészt a régiók relatív fejlettsége alapján osztják, Magyarország és a többi keleti tagállam pedig ez időszakban valamelyest közelebb került az uniós átlaghoz. Ugyanakkor inflációval korrigálva, reálértéken a három milliárd eurós plusz nem tűnik acélosnak, miközben az uniós befizetéseink is növekednek.
Mindenesetre a keddi megállapodás még nem az út vége, azt az Európai Parlamentnek és a nemzeti parlamenteknek is el kell fogadniuk. Az Európai Parlament már a járvány előtti is a mostaninál több mint 200 milliárd euróval nagyobb költségvetést akart. A testület elnöke, David Sassoli kedden közölte, még ambiciózusabb koronavírus-mentőcsomagot szeretne; a Macron-féle Újítsuk meg Európát képviselőcsoport frakcióvezetője is arról tweetelt, hogy a mentőcsomag, a jogállamiság és az unió saját bevételei tekintetében is változtatásokat szeretnének; és a zöldek egyik vezetője is kicsinylette a gazdaságélénkítés mértékét.
A tagállami vezetők ennek ellenére mind győzelemről számoltak be. Orbántól a görög kormányfőn és Contén át a „takarékosokig” mindenki arról beszélt, megvédte országa nemzeti érdekeit, elérte céljait, jó megállapodást kötött. Tekintve, hogy az efféle paktumokat egyhangúlag kell megszavazni, nem meglepő, hogy mindenki számára megfelelően magyarázható szöveg jött létre – ugyanakkor a részletek kidolgozása még hátra van, az érdekellentétek pedig nem tűntek el a keddi kompromisszummal.
Borítókép: Ursula von der Leyen, az Európai Bizottság elnöke (b) és Charles Michel, az Európai Tanács elnöke az Európai Unió brüsszeli csúcstalálkozóját követő közös sajtótájékoztatójukon 2020. július 21-én. Fotó: STEPHANIE LECOCQ / POOL / AFP