Szerzők: Bartha Dániel (igazgató, CEID) - Boros Tamás (stratégiai igazgató, Policy Solutions)

2019. május 23. és 26. között Európa választ. A szavazók ezúttal nemcsak 705 európai parlamenti mandátum sorsáról, hanem az EU jövőjéről is döntenek, és ebből a szempontból nemcsak a cikkben részletesen elemzett lehetséges eredmény lesz meghatározó, hanem a részvételi arány is.

A helyzet sok szempontból abszurd, hiszen amíg valamennyi politikai erő Európában vízválasztónak mutatja be a voksolást, sok minden nem változott az európai erőtérben, vagyis továbbra is az Európai Tanács és az Európai Bizottság maradnak az EU legfontosabb döntéshozó és végrehajtó testületei. Miért lehet mégis sorsfordító a soron következő EP választás? Hogy alakul Európa és az európai pártpolitika jövője 2019 májusa után?

Orbán Viktor szerint jövőre „nem egyszerűen a liberális demokráciának, az arra felépült liberális nem demokratikus rendszernek mondhatunk búcsút a következő év májusában, hanem a '68-as elitnek is úgy, ahogy van”. Az ellenzék szerint pedig nem kevesebb múlik a választásokon, mint Európa és a demokráciák jövője. Előre eláruljuk: a legutóbb publikált felmérések alapján mindkét fél egészen biztosan téved.

Ilyen lesz az Európai Parlament a következő 5 évben

Az Európai Unió történetének legmozgalmasabb öt évén van túl, amelyet az euróválságtól a menekültválságig számos népszerűtlen és történelemformáló esemény fémjelez. Ehhez képest meglepő lehet az előrejelzésünk, mely szerint 2019-ben egyetlen európai pártfrakció befolyása sem gyengül vagy erősödik 5 százalékpontnál többet a jelenlegihez képest.

Kalkulációink alapján jelenleg kizárólag olyan forgatókönyv létezik, amelyben a jobbközép Európai Néppárt (EPP) adja a következő Európai Parlament legnagyobb frakcióját. A képviselőcsoport befolyása ugyan gyengül – 29 százalékról 26 százalékra csökken a képviselőinek aránya –, de még akkor is a jobbközép frakció lenne a legnépesebb az új parlamenti ciklusban, ha számos képviselőt elszipkázna tőle egy új, macronista Európa-párti csoport és/vagy egy olasz Liga és a magyar Fidesz vezetésével létrejövő migrációellenes, jobboldali-populista formáció. 183 képviselőjével az Európai Néppárt továbbra sem rendelkezik majd egyedül többséggel a 705 fős EP-ben, de így is lesz annyi képviselője, hogy semmilyen Európát vezető koalícióból nem lesz kihagyható.

2019-ben a legnagyobb veszteség arányaiban a balközép tábort éri: a Szocialisták és Demokraták (S&D) frakciójába tartozik jelenleg minden negyedik európai parlamenti képviselő, de ez a következő ciklusban lecsökken minden ötödik képviselőre, azaz 20 százalékra. A balközép formáció így is a második legnagyobb frakció marad és a szokásjog alapján ismét az európai döntéshozatal meghatározó ereje lehet. A baloldal mozgásterét szűkíti ugyanakkor, hogy az Európai Parlament történetében először a Néppártnak és a Szocialistáknak közösen sem lesz meg a többsége az EP-ben: legalább még egy koalíciós partnerre lesz szükségük a 353 szavazathoz. Önmagában a politikai fragmentáció e soha nem látott mértéke is jól mutatja, milyen nehézkes lesz az európai döntéshozatal 2019 után.

A magyarországi politikai folyamatok tükrében sokaknak fog megdöbbenést okozni 2019 tavaszán, hogy arányaiban a liberálisok erősödnek meg leginkább az új európai parlamenti ciklusban. Ha Emmanuel Macron francia elnök mozgalmának jelöltjei az ALDE csoportban foglalnak majd helyet, akkor a szocialisták és a néppárt mögött 15 százalékkal ez a formáció lesz a harmadik legmeghatározóbb erő. Ha megalakul ez a francia macronistákat is magába foglaló alakulat, akkor az EP 40 éves történetének legnagyobb liberális blokkja jön létre. Ugyancsak erősödnek a radikális baloldali pártok: az Európai Egységes Baloldal (GUE - NGL) a képviselők 9 százalékát fogják adni, velük ellentétben a zöld pártok viszont olyan mértékben gyengülnek meg, hogy a Zöldek várhatóan az EP legkisebb, 30 fős frakciójával fognak csak rendelkezni, ami a képviselők mindössze 4 százalékát jelenti majd. A Zöldek 30 képviselője azonban legalább 10 országból érkezik majd és számos további országban is a bejutási határ környékén vannak a nemzeti zöldpártok, így a pártcsalád frakciója 2019 után sem lesz veszélyben.

A Zöldek gondjainak a pontos ellentéte az EU-ellenes Nemzetek és Szabadság Európája (ENF) csoport problémája. Az ENF képviselőinek száma ugyanis duplájára növekszik, de tagjait mindössze hét ország adja, ami minimálisan szükséges a frakció alapításhoz, ezért kétséges, hogy megmarad-e a frakció. Ráadásul többen ezen hét ország pártja közül - köztük az olasz Liga párt - már most a pártcsaládon kívül keresi a szövetségeseit. Egy másik populista csoport - a német AfD-t és az olasz Öt Csillag Mozgalmat is magában foglaló - Szabadság és Közvetlen Demokrácia Európája (EFDD) is hasonló helyzetben lesz: képviselőik száma legalább 10 fővel nő, de itt már csak - a szükségesnél kevesebb - 6 országból tevődne majd össze a csoport. Az euroszkeptikus Európai Konzervatívok és Reformerek (ECR) hasonlóan a megszűnés határán vannak, mivel a frakció gerincét adó brit Konzervatív Párt - a Brexit miatt - 2019 után már nem delegál képviselőt a csoportba, így a szükségesnél kevesebb, öt országból találnak csak maguknak képviselőket.

Egyértelműen látszik, hogy az erősödés mellett valamilyen hatalmi koncentrációra szükségük lesz az EU-ellenes, populista, euroszkeptikus pártoknak, mert a jelenlegi három különböző frakció nem lesz fenntartható. Összességében azonban az euroszkeptikus, populista és szélsőjobboldali pártok az EP-képviselők 26 százalékát adják majd, 173 főt. Ha ehhez hozzávesszük a 60 radikális baloldali képviselőt, akkor egyértelműen kirajzolódik, hogy 2019 után az európai parlamenti képviselők egyharmada a jelenlegi mainstreammel szemben politizáló képviselő lesz. Fontos azonban kiemelni, hogy ezen politikai erőknek nemcsak az unió jelenlegi irányával, hanem egymással is jelentős nézetkülönbségeik vannak, így valószínűtlen, hogy a „lázadó” egyharmad képes egymással kiegyezni. Megfordítva ezt az állítást: minden krízis, válság és hiba ellenére az Európa-párti, „status quo”-őrzők 2019 után is legalább kétharmados többségben maradnak az Európai Parlamentben.

Új szövetségek és új ellentétek Európában: Orbán, Merkel, Macron

„Mi nem megyünk el a Néppártból, csak elzavarni lehet minket” – mondta Orbán Viktor miniszterelnök a Bálványosi Szabadegyetemen elhangzott beszédében. Pusztán az a tény, hogy fideszes politikusoknak újra és újra el kell ismételni ezt a mondatot, azt sejteti, hogy a kormánypárton belül is számolnak a fenti szcenárióval. Orbánnak két lehetősége van: egy markáns, egyértelműen elkülönülő platform kialakítása az EPP-n belül, vagy a (kényszerű) távozás.

Az EPP jelentős része hajlik arra, hogy a párt jobbra nyisson, legalábbis erre utal Manfred Weber jelölése az Európai Bizottság élére (Spitzenkandidat). Weber migránsellenes politikája a kampány és választás során tud plusz mandátumokat hozni a pártnak, és Orbán Viktor ebben a kampányban akár fontos szerepet is kaphatna. Láthatóan az EPP is belátta, hogy jelenleg szinte csak a bevándorlás kérdése tudja mobilizálni Európában a választókat. A potenciális többletszavazók pedig a szélsőjobboldalon vannak. A választások után pedig, ha a mandátumkiosztás jelenlegi becsléseink szerint alakul, Merkel egyszerre szabadulhat meg politikai ellenlábasától és az általa sem túlságosan kedvelt Spitzenkandidat rendszertől, hiszen valószínűtlen, hogy a szocialisták vagy a liberálisok elfogadnák Weber személyét.

Amennyiben Orbán mégsem maradna az Európai Néppártban, akkor saját frakciót is alakíthatna. Sokan a magyar kormányfő Matteo Salvini olasz belügyminiszterrel folytatott tárgyalását is a szövetségkeresés részeként értelmezték. Nehéz is lenne máshogy, hiszen egymásnak legfeljebb pártelnökként partnere a két politikus. Egy Orbán Viktor és Salvini neve által fémjelzett Európai Nemzetek Ligájának lehetne még pár nehézsúlyú tagja, gondoljunk akár a brexittel fő szövetségesét vesztő, Jaroslaw Kaczyński által vezetett Jog és Igazságosság (PiS) pártra, vagy az Orbánnal baráti viszonyt ápoló Geert Wilders által vezetett holland Szabadságpártra (PVV). A sor azonban nem érne véget itt, hiszen a migrációt elvető európai formációk vezetői közül sokan felnéznek Orbánra. Az igazán nagy kérdés, hogy egy ilyen pártszövetséget irányító Orbán-Salvini-Kaczysnki hármas számára még ki lenne elfogadható. A jelöltek között ott van az osztrák Szabadságpárt (FPÖ), a német Alternatíva Németországnak (AfD) és a Svéd Demokraták (SD) is, de talán a nemcsak EU-szkeptikus, hanem nyíltan EU-ellenes Marine Le Pen már nekik is túl sok lenne. A mérsékeltebb pártok közül jó eséllyel a Janez Jansa vezette Szlovén Demokrata Párt (SDS), a bolgár kormánypárt, a GERB, valamint az RMDSZ is ehhez a csoporthoz csatlakozna.

Ha Orbánéknak sikerülne a majdnem lehetetlen, vagyis Európa radikálisainak egy családba terelése, akkor 125 képviselővel számolhatnának. Az új formáció egy csapásra az EU harmadik legerősebb pártcsaládja lehetne, egyben valamennyi európai párt közös ellenfele.

Míg a hagyományos pártok közül a szocialisták és a liberálisok alapvetően a világnézetük miatt fognának össze az új szövetséggel szemben, addig az Európai Néppártnak és a radikális pártoknak más motivációja lenne. Az Orbán vezette párt elsősorban nekik okozna veszteségeket: az átlépők számától függően az EPP létszáma annyira lecsökkenne, hogy azonos súlycsoportba kerülne a szocialistákkal. Ahhoz pedig, hogy a veszteségeket minimalizálja a Néppárt, erős politikát kell folytatni az új, orbánista kezdeményezéssel szemben. A már említett veszteségek azt is jelentenék, hogy az EPP-nek a szocialistákkal és liberálisokkal még szorosabban kell majd együttműködnie a Parlamenten belüli többség biztosításához és még több kompromisszumra kényszerülnek. A Néppárt gyakorlatilag elveszítené vezető szerepét az Európai Unióban.

Eközben Európa jelenlegi radikális pártcsaládjai számára nemcsak ideológiai kihívót jelentene az új formáció, hanem egzisztenciális veszélyt. A frakcióalapítási feltételek miatt az Európai Konzervatívok és Reformerek (ECR), a Szabadság és Közvetlen Demokrácia Európája (EFDD) és a Nemzet és Szabadság Európája (ENF) frakciók közül legalább egy, de valószínűleg inkább kettő megszűnne létezni. A nemzeti vetélytársak és ideológiai különbségek okán pedig biztosnak mondható, hogy mindenkinek egészen biztosan nem jut majd hely az újonnan létrejövő frakciókban. 

Amikor az Európai Parlament jövőjéről beszélünk, mindenképpen érdemes számolni még egy lehetséges forgatókönyvvel, illetve a két különböző szcenárió együttes megvalósulásával. Ez pedig az az eshetőség, hogy Emmanuel Macron egy új föderalista, az integráció mélyítését támogató szövetséget alakít. Ennek természetesen mindegyik nagy pártszövetség a vesztese lenne, de az ALDE számára katasztrofális is lehet. Míg az En Marche vezette új szövetség akár 92 képviselőt is a tagjai közt tudhatna, addig az ALDE létszáma 50 fő körülire csökkenhetne, és gyakorlatilag teljesen megszűnne a befolyása az európai politikára. Mindeközben az EPP több szempontból is jól járna. A szocialisták továbbra is csak velük tudnának hatékony politikát folytatni, így vezető szerepüket nem lehetne megkérdőjelezni. Ráadásul a párton belüli nyomás is gyakorlatilag megszűnne, hiszen a föderalista képviselők átülnének Macronhoz. Könnyen belátható, hogy a Fidesz számára is ez lenne a legkedvezőbb forgatókönyv, azonban megvalósulási esélyét jelentősen rontja, hogy az ALDE vezetői is érzékelik ezt a veszélyt és valószínűleg Macron valamennyi kérésének engednek majd, annak érdekében, hogy az En Marche hozzájuk csatlakozzon.

Végül ejtsünk pár szót arról a lehetőségről, hogy mindkét új frakció létrejön – az „orbáni” és a „macroni” is. Ebben az esetben az EPP létszáma 145 főre csökkenne a mi modellünk szerint, míg a Salvini-Orbán-Kaczyński szövetség 125 fővel az EP második legnagyobb ereje lenne, igaz, csak egy hajszállal a 124 fős szocialista frakció előtt. A negyedik legnagyobb erő az En Marche által vezetett föderalista szövetség lenne. A széttagolt, működésképtelenség határán mozgó Parlamentben ebben az esetben is egy Orbánékkal szembehelyezkedő szövetségnek lenne a legnagyobb esélye megszerezni a többséget.

Honnan érkezik az új Juncker?

Előrejelzésünk alapján a 2019-es európai parlamenti választásokat az Európai Néppárt fogja megnyerni, így ismét a jobbközép pártcsaládnak lesz lehetősége javaslatot tenni az Európai Bizottság elnökének személyére. Az elnök és a biztosok megválasztásához azonban szükség van a parlamenti képviselők többségének a szavazatára, amellyel a Néppárt nem fog rendelkezni. Ezért olyan jelöltet kell találnia a Néppártnak, akire nemcsak a szocialisták, hanem a liberális frakció is rá tud bólintani. Egy ilyen jelölt viszont egyértelműen ki fogja váltani a Fidesz és a Néppárt más, konzervatívabb pártjainak ellenszenvét. A Néppárt másik lehetősége, hogy nyit a saját és az EP más konzervatívjai felé (például a bajor CSU-s Manfred Weber jelölésével), ez esetben azonban kockáztatja, hogy nem tud többséget szerezni a Parlamentben a jelöltjének. Az új Európai Bizottság mindenképpen lassan fog felállni, és az is elképzelhető, hogy több jelölt sem kapja majd meg a szükséges támogatást. 

Egy szocialisták és a liberálisok felé nyitottabb bizottsági elnök politikai szükségességét erősíti az a tény is, hogy szimulációnk alapján a 2019-ben felálló új Európai Bizottságban a 9 néppárti-jobboldali (EPP) kormány által jelölt biztos mellett 8 biztost baloldali (S&D), 6 biztost liberális (ALDE) kormány fog jelölni. Emellett még 2 euroszkeptikus (ECR/EFDD) kormánypárt által jelölt biztos, 1 zöldpárt által jelölt biztos és 1 radikális baloldal által jelölt biztos lesz az új Európai Bizottságban. Az Európai Bizottság 27 leendő biztosából maximum hét-nyolc biztost jelöl majd olyan kormány (például Magyarország, Olaszország, Lengyelország), amelyik nem az Európa-párti mainstream vonalat követi. Ahogy az Európai Parlamentben, úgy a Bizottságban is kétharmad-egyharmad arányban lesznek többségben Orbánék ideológiai ellenfelei.

Milyen irányt választ az Európai Unió?

A tagállamoktól és pártcsaládoktól (elméletben) függetlenül működő Európai Bizottság összetételénél fontosabb lesz azonban az új Európai Tanács összetétele, azaz hogy milyen ideológiák kerülnek többségbe az Unió politikai irányvonalát meghatározó legfontosabb intézményben. Figyelembe véve a következő egy évben várható tíz nemzeti parlamenti és elnökválasztást, az Európai Tanácsot 2019 végétől várhatóan továbbra is az Európai Néppárt fogja dominálni 12 állam- és kormányfővel. Az Európai Tanács közel minden negyedik tagja (7 politikus) továbbra is a szociáldemokraták köréből kerül ki, és majdnem ugyanennyien (6 állam- és kormányfő) lesznek a liberálisok. Mellettük még ketten, a lengyel és az olasz miniszterelnök képviseli majd az euroszkeptikus pártcsaládokat.

A 12 néppárti állam- és kormányfő egy része azonban migráció kérdésében közelebb áll majd a lengyel-olasz-magyar tengelyhez, mint jobbközép – merkeli – irányhoz. A néppárti állam- és kormányfők egyharmada potenciális szövetségese lesz ebben a kérdésben Orbánnak, így ők kiegészülve a lengyelekkel és az olaszokkal elegendő súlyt képviselnek, hogy megakadályozzanak bizonyos „menekültpárti” javaslatot. Főleg, hogy egyes „menekültpárti” javaslatokat blokkoló koalícióhoz további 4-5 ország nem jobboldali vezetője is csatlakozhat, így Merkeléknek nem feltétlenül lesz meg egyes migrációval kapcsolatos döntésekhez a szükséges (népességarányú) 65 százalékos többség.

Összességében tehát a 2019 utáni Európai Unióval kapcsolatban kilenc fontos megállapítást tehetünk:

1. A jobbközép-balközép-liberális Európa-párti erőknek 2019 után is többségük lesz az Európai Unióban. Ugyanakkor a története során először nem lesz többsége az EPP és az S&D szövetségének – szükségük lesz még egy „koalíciós társra”. A széttagoltság, a hagyományos pártszövetségek válsága és a populizmus erősödése feltételezi, hogy növelni kell a frakciófegyelmet.
2. Az egyharmadnyi euroszkeptikus és radikális EP-képviselő sok konfliktust fog okozni, lelassul a döntéshozatal, egy időre akár meg is bénulhat az Európai Unió döntéshozatala. Ugyanakkor az euroszkeptikus-populista erőknek messze nem lesz többségük egyetlen uniós intézményben sem.
3. Teljesen új szélsőjobboldali és populista frakciók alakulnak az Európai Parlamentben; hatalmi koncentráció várható ezeknél a pártoknál.
4. A Macron francia elnök fémjelezte En Marche féle frakció erős lehet, de tovább fragmentálja az EU-párti tömböt. A centrum elfoglalásával elképzelhető, hogy a politikai szélsőségek felé nyomja a Néppártot (konzervatív irányba) és a Szocialistákat (a gazdasági baloldal felé).
5. A különutas politikával nem lehet igazán nagyot nyerni. Sem Orbánnak, sem Macronnak, mert ehhez hiányoznak a potenciális szövetségesek, továbbá a hagyományos pártok büntetni fogják a dezertőröket. Mind Orbánnak, mind Macronnak elsősorban pártcsaládon belüli platformok erősítésére érdemes koncentrálnia.
6. 2019 tavaszáig nem fogják elfogadni az Európai Unió következő költségvetési kerettervét. A 2019-es választások után várhatóan elhúzódó tárgyalások miatt pedig még sokáig nem lesz büdzsé, ami kihathat az EU finanszírozású projektek kiírására. Amennyiben Londonnal nem sikerül minden kérdést rendezni, a brexittárgyalások további elhúzódásával is számolni kell.
7. A Tanácsban Orbán Viktor képes lesz blokkoló kisebbséget alakítani olyan, migrációval kapcsolatos kérdésekben, melyekkel az új olasz kormány is egyetért.
8. A Spitzenkandidat, vagyis csúcsjelölti rendszer csak átdolgozva élhet tovább. A kormányfők jelentős része már most sem támogatja, de a széttagoltabb EP-ben sokkal nehezebb is értelmezni, hogy miért a legnagyobb frakcióval rendelkező párt jelöljön bizottsági elnököt. Ráadásul számtalan kérdésre, többek között a frakciók tényleges méretére kizárólag a választások utáni frakciókba frakciókból történő ki- be- és átülések után kapunk választ. A bizottsági tagokat a tagállamok kormányai jelölik. A rendszer, hogy a Bizottság elnökének személyét az EP választásokhoz kötik a „demokratikus legitimáció” jelszavával alakult ki. Ha a csúcsjelöltet a kormányfők nem szavazzák meg, vagy éppen a Parlamentben nem kapja meg a többséget, a Bizottság vezetőjének személye könnyen válhat az Európai Parlament és az Európai Tanács közötti konfliktus forrásává. Ennek esélye eddig is megvolt, de az EP széttagoltsága és Manfred Weber személye jelentősen megnöveli a kockázatokat.
9. A választásokig az „illiberális Orbán személyével” és a Fidesz néppárti tagságával lehet és érdemes támadni az EPP-t a politikai ellenfeleknek, míg a liberálisabb EPP tagoknak kritikus politikát kell folytatnia a hazai közvéleményük meggyőzése érdekében. Erre azonban tekinthetünk a kampány részeként. Eközben az EPP-nek kifizetődő lehet egy szélsőségesebb kampány, mert többletmandátumot elsősorban a szélsőjobb elől tud szerezni, a migráció kérdését meglovagolva. Ha tehát a Fideszt bíráló EPP képviselőkről olvasunk, kezeljük egy kis fenntartással.

2019-ben tehát nem lesz forradalom. Önjelölt európai államférfiakból viszont hosszú évek után sok lépett a porondra. Nagy kérdés, hogy 2024-ig Macronnak, Orbánnak, Salvininek, Sebastian Kurznak vagy netán Manfred Webernek sikerül-e majd a saját képére formálni az EU-t.

(Borítókép: Orbán Viktor, Angela Merkel és E mmanuel Macron  - fotó:  John Thys / AFP)