Európa tagországai arra készülnek, hogy nagyon súlyos pénzbüntetések terhe mellett beleszóljanak egymás gazdaságpolitikájába. A részletek megtárgyalása a magyar elnökségre jutott, a brüsszeli diplomatáknak kulcsszerepe volt abban, hogy a megegyezés a tagállamok kormányai között már megszületett. Alkudozásra, ravaszságra és rugalmasságra volt ehhez szükség a színfalak mögött.
„Minden dossziéban van egy red line. De itt csak annyi volt, hogy meg kell lennie” – mondta egy Brüsszelben dolgozó magyar diplomata a hatos jogszabálycsomagról vagy más néven a közös gazdasági kormányzásról szóló jogszabálycsomagról beszélve. A nagy tervről, amiről Orbán Viktor azt mondta, hogy „a magyar elnökség egyik legfontosabb vállalása”, amelynek tanácsi elfogadását Matolcsy György gazdasági miniszter történelmi jelentőségűnek nevezte, és aminek összehozásáért több külföldi politikus és újság dicsérte meg Magyarországot.
A diplomatától származó idézetet normális ember aligha értheti meg. A „dosszié” egy-egy munkacsoport egy-egy aktuálisan tárgyalt ügyének feljegyzéseit tartalmazza. Munkacsoportból pedig több mint kétszáz van, és mindnek vannak saját dossziéi. A munkacsoportok a tanácsi formációk alá tartoznak, vagyis az EU kormányait képviselő szervezetekről van szó, amiben jellemzően diplomaták dolgoznak. Ezek között volt az a munkacsoport is, amelyik a hatos csomagot készítette elő.
A „red line” az a kormányzati instrukció, amelyet az adott ország nevében tárgyaló diplomata kap arról, hogy hol van számára a végső határ, meddig mehet el az alkudozásban. Például a cukorrépa-kvótákkal foglalkozó munkacsoportnál ide van leírva, hogy hány tonna termeléséhez ragaszkodik az adott ország.
Az, hogy ebben esetben a magyar követelmény csak annyi volt, hogy bármi áron, de össze kell hozni a kompromisszumot, jól mutatja, hogy mennyire fontos volt ez az ügy az ország vezetőinek.
A brüsszeli bürokratikus szleng általában is elkedvetleníti a kívülállókat, a hatos csomagnak és sok másnak is becézett szabályozási rendszer pedig pláne olyan, amit még egy körmondattal sem lehet jól leírni. És még normális neve sincs, mint a vele párhuzamosan elfogadott euró-paktumnak (amit azért neveznek versenyképességi paktumnak, meg euró-plusz csomagnak is, hogy ez se legyen tökegyszerű). Vagy még egy jó kis rövidítése sincs a beazonosíthatóság kedvéért, mint a szintén most összerakott ESM-nek, az eurózóna állandó válságkezelő mechanizmusának (Európai Stabilitási Mechanizmus).
Közben meg igazából erre figyelt az európai politikai elit, a többi tagállam számára az egyéb magyar elnökségi célok csak másodrendű ügyek.
Olyannyira fontos volt ennek összehozása, hogy nem is akarták a magyarokra bízni. Még tavaly ősszel több erős tagállam is azt erőltette, hogy a hatos csomagról tárgyaló munkacsoportot ne az elnöklő ország képviselője, hanem egy rutinos holland diplomata vezesse. Ilyen érvek szóltak a magyarok ellen: nincs eurójuk, túl kicsi a gazdaságuk, nincs ehhez elég diplomáciai rutinjuk, túl fontos az egész.
A magyar kormány viszont nagyon akarta a feladatot, és jogi érvekkel sikerült meggyőzni a kétkedőket, hogy nincs más út. A munkacsoportban tárgyalt hat jogszabály közül ugyanis négy olyan, amit az Európai Parlamentnek is el kell fogadnia, és az elnöklő ország feladata az egyeztetés a parlamenttel. Vagyis ahogy a magyar képviselet egy munkatársa összefoglalta: „egy külsős nem fért volna bele a struktúrába”. Az mindenképpen jól jött, hogy a munkacsoport első két ülését még a belga elnökség idején tartották, és már ők is ragaszkodtak ahhoz, hogy az elnöklő ország delegáltja legyen a vezető.
Az is jól nézett ki, hogy a magyarok magas rangú politikust adtak a posztra, aki heti két-három napot is Brüsszelben tölthetett, hogy csak ezzel foglalkozzon. Ez elég komoly jelzés volt az elköteleződésre. A magyar főtárgyaló Kármán András lett, aki tavalyig a Magyar Nemzeti Banknál dolgozott, május óta pedig adó- és pénzügyekért felelős államtitkár. Volt egy kis stábja még, a brüsszeli Magyar Állandó Képviselet pénzügyi diplomatáiból.
Kármán a tárgyalások terelgetésére teljesen szabad kezet kapott Budapesttől. Brüsszeli csapata is csak vele egyeztetett, a taktikát lényegében ők találták ki. Orbán és Matolcsy csak egy utasítást adott: március közepére meg kell lennie a pénzügyminiszterek egyezségének.
Március 15-én meg is lett. Épp amikor Orbán arról szónokolt a Nemzeti Múzeum előtt, hogy nem engedünk a brüsszeli diktátumoknak, a 27 pénzügyminiszter megegyezett a magyar közvetítéssel összehozott jogszabályokban. Vagyis abban, hogy megbüntethessék egymást egy csomó pénzre, ha nem úgy kormányoznak, ahogy azt Brüsszel elvárja.
A keretszámok maradtak, amit a már 1997 óta érvényben lévő Stabilitási és Növekedési Paktum is előírt: a költségvetés éves hiánya legfeljebb a GDP 3 százaléka, az államadósság mértéke pedig 60 százaléka lehet. Ezt azonban a tagállamok eddig nem nagyon tartották be, és még soha senki sem kapott pénzbüntetést a határok átlépéséért. Magyarország például amióta az EU tagja, mindig megszegte a szabályokat.
Az egyik fontos újdonság, hogy már azt a tagállamot is pellengérre állítják, amelyik ugyan nem lépi át az eladósodás tiltott mértékét, de olyan folyamatok indultak el, amelyek alapján ez könnyen bekövetkezhet.
A pellengérre állítás ráadásul nem csupán dorgálást jelent majd, hanem pénzbüntetés is lehet a vége. A gyanús folyamatokra az Európai Bizottság figyelmeztet, majd fokozatosan jönnek a szankciók, ha valaki nem engedelmeskedik.
Kibővítették azokat a mutatókat is, amelyeket figyelembe vesznek az eladósodás mértékének megállapításakor. Nem lehet úgy trükközni a számokkal mint eddig.
Alig két héttel azelőtt, hogy a pénzügyminiszterek rábólintottak a munkacsoportban kialkudott megegyezésre, még a magyar kormányban is volt államtitkár, aki arról lamentált, hogy Isten segítsége nélkül ez nem fog összejönni. A tárgyalásokat igazán közelről követők szerint azonban a látszat csalóka volt. „Aki csak a felszínt látta, azt hihette, hogy egyre rosszabb a helyzet, ahogy közeledett március közepe.”
Az aggasztó hírek mögött több esetben inkább csak politikai színjáték állt. Például a spanyolok az utolsó percig élesen tiltakoztak az ellen, hogy negyedévente komoly regionális szintű pénzügyi beszámolókat kelljen publikálniuk az állami költekezések állásáról. A háttérben az volt, hogy a spanyol kormány meg akarta mutatni a nagy autonómiával bíró régióinak, hogy nem megy bele abba, hogy újabb adminisztrációs terhet rakjanak Brüsszelből a nyakukra. „Szakmai érvvel azonban nem tudtak előjönni, ezért belekényszerültek abba a helyzetbe, hogy tudtuk, az utolsó percben úgyis engedni fognak”.
A költekezési határt túllépők büntetési tételei úgy néznek ki, hogy első körben a renitens tagállamnak a GDP-je 0,2 százalékát kitevő összeget kell kamatozó letétbe helyeznie. Először a kamatot, aztán a teljes összeget is el lehet bukni, és a sokáig tétlenek akár a GDP-jük 0,5 százalékát is elveszthetik, ami hatalmas érvágás lenne minden országnak.
Ráadásul nem csupán a keretszámokat nézik majd, hanem egy új ellenőrzési rendszerrel az egyensúlytalanságokat is büntetnék, első körben a GDP 0,1 százalékával. Azt is számszerűen előírják, hogy ahol az államadósság már túllépte a 60 százalékot, ott évente mennyivel kell ezt mindenképpen csökkenteni.
Nem a magyaroknak kellett kitalálniuk a hatos csomagot. Még tavaly két változat is készült. Az elsőt szeptemberben az Európai Bizottság adta le. A másikat pedig egy úgynevezett Task Force hozta össze, amit Herman Van Rompuy, az Európai Tanács elnöke vezetett, és benne volt még az EU pénzügyi biztosa, az összes tagállam pénzügyminisztere, és az Európai Központi Bank elnöke is. Ez októberre lett kész. Ezzel az volt a fő probléma, hogy az irányokat ugyan kijelölte, de ahol vita volt a tagállamok között, ott homályos megfogalmazással nyitva maradtak fontos kérdések. A bizottság változata pedig túl szigorú volt a legtöbb tagállamnak. A magyar elnökségnek e két tervezet, és az egyes tagállamok külön igényei alapján kellett összehozniuk a kompromisszumot.
Az álláspontok közti éles különbségekre jellemző, hogy az Európai Központi Bank elnöke, Jean-Claude Trichet egyenesen azt akarta, hogy a túlköltekezőkre ne csak fokozatos pénzbüntetés várjon, hanem veszítsék el ideiglenesen a szavazati jogukat is a tanácsban. Ezt még a legelején a németek és a franciák is támogatták, de mire a magyar elnökséghez került az ügy, erről már biztos volt, hogy nem megy át. Viszont rengeteg részletkérdésben maradtak éles viták, például arról, hogy a büntetések kiszabása mennyire legyen automatikus.
Leginkább a Benelux államok szorgalmazták, hogy ne lehessen elodázni a büntetést. A németek és a franciák viszont itt a puhább megoldás mellett érveltek, hogy legyen mozgástere a kormányokat tömörítő tanácsnak. Végül egy olyan kompromisszum született, hogy akkor lehet megúszni a büntetéseket, ha ezt a tagállamok minősített többsége támogatja valamilyen speciális körülmény miatt. A magyar elnökség a kétkedőket többek között azzal nyugtatgatta, hogy az Európai Parlament úgyis a keményebb rendszer, vagyis az automatizmus erősítése felé nyomja majd a jogszabályt.
Ennek a vitának a feloldásában – ahogy több másik fontos kérdésben is – sokat segített az a március 11-i csúcstalálkozó, ahol az eurót használó tagállamok vezetői gyűltek össze.
Ezen a csúcson a magyarok nem vehettek részt, és Kármán Andrásék sem tudták, hogy mi fog ott történni. Sok beragadni látszó ügyet mégis ott lendítettek ki a holtpontról.
Egyébként is volt, hogy a magyarok úgy oldottak meg egy vitát, hogy felsőbb szintre vitték. Tudták, hogy ami nem megy a szakértőknek a munkacsoportban, azt a pénzügyminiszterek néha könnyen elintézik egymást közt. „A főnökök dzsemborijában már nagyon személyes a hangnem” – mondták erről.
Az is előfordult, hogy a munkacsoport egyik tagja habozott határozott választ adni egy részletkérdésben, valószínűleg az időt akarta húzni, hogy közben máshol neki jobban tetsző irányba erőltesse a dolgok menetét. Ilyenkor előfordult, hogy az ügyet a magyarok felvitték COREPER-i szintre (ez a brüsszeli képviseletvezetők tanácskozása), ahol már kínos, ha egy nagykövetnek vagy állandó képviselőnek nincs álláspontja, és így muszáj volt egyértelműségre kényszeríteni az adott tagállamot. Máskor pedig éppen fordítva kellett eljárni: ahol egy ország nagykövete olyan ügyben makacskodott, amire egy alacsonyabb rangú kollégája a munkacsoportban már rábólintott, akkor Györkös Péter nagykövet dolga volt rendre utasítani, „nehogy már visszalépjenek”.
A kompromisszum összehozásához a különböző szintek közti játszmákat ügyesen kellett koordinálni, a pénzügyminiszterek tanácsától a különböző diplomáciai egyeztetésekig.
A pénzbüntetések egyelőre csak az eurozóna tagállamaira vonatkoznak. 2013-ra azonban kidolgozzák azt is, hogyan járjanak el a zónán kívüli tagállamokkal szemben. Valószínűleg az EU-s támogatások megvonása lesz itt a megoldás.
A magyar tárgyalók néha a rossz rendőr, néha a jó rendőr szerepét vették fel. Utóbbit úgy intézték, hogy rávettek egy harmadik érdekeltet, hogy ők gyakoroljanak nyomást az ellenkezőkre. Máskor elnökként maguk vettek elő egy-egy diplomatát kétoldalú tárgyalásra, hogy puhítsák a kötekedőket.
Előfordult, hogy az „elszigetelés” taktikájával éltek a magyar diplomaták. Megszervezték, hogy egy vitatott ügyben egymás után sokan mondják el ugyanazt, hogy végül az ellenkező diplomata úgy érezze, hogy egyedül maradt, és kezd kínossá válni a helyzete.
Volt ahol az óvatos módosítgatás lett a megoldás. Például a szlovákok és a szlovének sokáig nagyon ellenezték, hogy a pénzügyi mutatók ellenőrzésekor ugyanazok a szabályok vonatkozzanak rájuk, mint az eurót régebb óta használó, fejlettebb tagállamokra. A megoldás az lett, hogy a jogszabályban utalnak arra, hogy az Európai Bizottság ugyan azonos szempontok szerint vizsgálódik mindenki esetében, de a döntésekkor figyelembe veszi a fejlettségi különbségeket.
Előfordult, hogy egyes tagállamok azzal próbálkoztak, hogy összekössék más ügyekkel az itteni alkukat. Például blokkoltak egy döntést, de nem azért, mert annyira ragaszkodtak különutas álláspontjukhoz, hanem hogy például a másik terepen zajló, az európai mentőcsomagról (ESM) szóló vitában zsarolhassanak ki valamit. A különböző döntések ilyen típusú összekapcsolása tipikus alkudozási eszköz az EU-ban.
A nagy kompromisszum összehozását természetesen nagyban segítette, hogy a tagállamok vezetői elkötelezték magukat, a megállapodást mindenképpen tető alá akarják hozni, ezt már decemberben elhatározták. Ennek ellenére volt kockázata annak, hogy egyes részérdekek összeegyeztethetetlensége miatt boruljon az egész.
A döntés következménye ugyanis fájdalmas lehet és nagy változásokat hozhat. Ha a hatos jogszabálycsomag életbe lép, akkor a tagállamok szuverenitásuk komoly részéről mondanak le. A költségvetési politika ilyen szintű központi ellenőrzése és büntethetősége néhány éve még teljesen elképzelhetetlen lett volna. Ennél sokkal kisebb kötöttségeken is évekig elvitatkozgattak korábban a tagállamok. Ez a lépés egyértelműen a föderalizmus irányába vezeti az EU-t.
Az ide vezető út a kényszer volt. A görög, majd az ír és a portugál csődközeli helyzet bebizonyította, hogy az euró léte kerül közvetlen veszélybe, ha egy tagállam bedől. Innen csak előre menekülni, vagy az integrációt feladni lehetett volna. Amint ezt a tagállamok vezetői megértették – és ehhez néhány hónap elég volt – már csak az volt a kérdés, hogy sikerül-e megegyezni a részletekben.
Miközben az EU-ban a közelmúltban évekig tartó alkotmányozás ment gajra, elpepecseltek aztán a lisszaboni szerződésen is néhány évet, most a gazdasági vészhelyzet árnyékában a kormányok önként és meglehetősen rugalmasan adták fel önrendelkezésük igen nagy szeleteit.
Mindez azonban még mindig nem a teljes megoldás. Egyrészt a hat jogszabályból négyet az Európai Parlamentnek is el kell fogadnia. Itt is a magyar elnökségnek kell közvetítenie. Informálisan már tavaly novemberben elkezdődött a magyar kormány és a frakciók, bizottságok közti kapcsolatfelvétel az ügyben. A cél az, hogy júniusban az EP-vel is megszülessen a kompromisszum.
A másik kockázat több kutatóintézet szerint, hogy ha hatályba is lép a csomag, akkor az hatékony lesz-e. A fő kérdés, hogy mi lesz, amikor ki kellene szabni az első büntetést. Lesz-e erő a tagállamokban, hogy megbüntessék egymást, nagyon komoly összegekre. Eddig, ugyan sokkal rugalmasabb és enyhébb szabályozási környezetben, de nem éltek a lehetőséggel, hogy a túlköltekezőkön pénzt hajtsanak be.
Másrészt vannak elvi kifogások is: például egy eleve bajban lévő országot ugyan miért lehetne úgy megmenteni, ha még több pénzt vesznek el tőle. A rendszer elsősorban fegyelmezési erejével lehet hatékony. Hiszen már annak is komoly üzenetértéke lehet, ha egy tagállam szigorú felügyeleti eljárás alá kerül. Illetve fontos a jelzés a piacoknak, hogy az EU országai komolyan gondolják a takarékoskodást.
Közben az is világossá vált, hogy más út nincs. A szavazati jog megvonása, mint másik büntetési lehetőség, a tagállamok elsöprő többségének teljesen elfogadhatatlan, és egyébként is az alapító szerződések módosítását igényelné.
Vagyis marad a pénzbüntetés, és a vita arról, hogy ezt mi alapján, és hogyan szabják ki. Az ugyanis a válságban világossá vált, hogy a közös pénzhez egységesebb gazdaságpolitika kell. Ez a logika viszont egy USA-szerű politikai berendezkedés felé nyomja majd Európát, ahol a nemzetállamok kormányai egyre gyengébbek lesznek.
Hosszabb távon ugyan, de a mostani, magyar vezetéssel összerakott kompromisszumból következik az a kérdés is, hogy hogyan lehet ezt az egyre inkább közösségi irányítás alá kerülő szerkezetet elfogadtatni a választókkal. Ahogyan ez ebből a cikkből is látszik, háttérben menő, nehezen érthető, sokszintű alkudozások elképesztő folyamatáról van szó, nagyon komoly, a polgárok pénztárcájára menő téttel.
Maga a hatos csomag is őrülten bonyolult, és az elfogadásáig vezető út nagy része pedig teljesen homályos a nyilvánosság számára. Egyre több politológiai intézet figyelmeztet, hogy a közös gazdasági kormányzás elintézése után az EU-s intézményrendszerhez is hozzá kellene nyúlni.
Valóban történelmi távlatú kérdéseket nyitott meg tehát a hatos csomag, amely túlmutathat a saját jelentőségén is. A Matolcsy által mellé biggyesztett jelző nem tűnik túlzásnak.