Ellenzéki vezetése van Budapestnek, sokan találgatják most, milyenek Karácsony Gergely és a szintén ellenzéki többségű fővárosi közgyűlés lehetőségei a város tényleges irányításában. Ez a kérdés azért merül fel egyáltalán, mert a súlyos pénznyelőket cipelő önkormányzat pénzügyi és közjogi értelemben vett önállósága is jócskán megcsappant 2010 óta, köszönhetően az Orbán-kormány központosító lépéseinek, amelyek intézményeket, forrásokat és jogköröket vontak meg a fővárostól. Az új helyzet egy sor kérdést felvet, ebben a cikkben áttekintjük,
Közhely, de igaz, hogy Budapest a rendszerváltás óta némileg alulfinanszírozott, pláne ahhoz a szintén sokat emlegetett tényhez képest, hogy a fővárosban termelik meg a nemzeti össztermék 40 százalékát. Az elkölthető pénz mennyisége más európai nagyvárosokhoz mérten elképesztően alacsony, a G7 gyűjtése szerint az egy lakosra jutó éves bevétel terén sereghajtók vagyunk a Közép-Európa nagyvárosai között, a helyi GDP 1,5 százalékával gazdálkodik a főváros. Ezen a helyzeten az aktuális kormánnyal jó viszonyban lévő Tarlós István sem tudott változtatni, sőt, regnálása alatt Budapest anyagi kiszolgáltatottsága tovább nőtt.
Beszédes példa, hogy a leköszönő polgármester maga fogalmazott úgy egy a Pesti Srácoknak adott interjújában:
a kormány olyan rendszert alakított ki, amelyben központi támogatás nélkül nagyberuházásokat nem tudunk kivitelezni.
A fővárosi költségvetés nagysága drasztikusan lecsökkent a 2010-es évek első felében: 2011-ben a működési kiadások még 306 milliárd forintra rúgtak, ebből 2013-ra 170 milliárd lett (a működési bevételek ugyanebben az időszakban 354 milliárdról 180 milliárdra apadtak), és azóta nagyjából ezen a szinten stabilizálódott. Ennek oka alapvetően a két lépcsőben megvalósított hatáskörcsorbítás: 2012-ben elvették a fővárostól a kórházak üzemeltetését, 2013-ban pedig az új önkormányzati törvénnyel más feladatokat is, így például az iskolák fenntartását. Vagyis a kevesebb pénzhez kevesebb felelősség is jár, de ez akkor is azt jelenti, hogy Budapest vezetőinek alig maradt ráhatása arra, mi történik a legfontosabb állami alrendszerekben a saját határain belül.
A nominális csökkenés ellenére - ahogyan azt Tarlós szerette is emlegetni - a működési költségvetés (itt jelennek meg az alapműködéshez tartozó bevételek-kiadások) végig egyensúlyban maradt az elmúlt ciklusban, vagyis a bevételek összege mindig felülmúlta a kiadásokét. Igaz, az is lekövethető, hogy a keletkező tartalék folyamatosan csökken, tehát esik vissza a szűkösebb időkre félretehető pénzösszeg.
Ha a fejlesztési (szakzsargonban: felhalmozási) költségvetést nézzük (itt a bevételi oldalon privatizációs és vagyonhasznosítási bevételek, állami és EU fejlesztési támogatások vannak, kiadási oldalon pedig jellemzően a beruházások és felújítások), szintén szűkülést látunk, holott ennek nem kellene nagyon szorosan együtt mozognia a működési költségvetés trendjével (kisebb mértékű együttmozgás azért indokolt, például mert az állami irányítás alá vont ágazatokat érintő fejlesztés feladata is az államra hárulhat). Itt folyamatos a forrásigény,
az éves kiadások rendre felülmúlják a bevételeket: a különbség viszonylag alacsony volt a 2011 és 2014 között, 2015-től viszont – a 2016. évi visszaesés ellenére - jelentősen megnőtt.
Ezzel összhangban az önkormányzat költségvetési pozíciója is romlott valamelyest: a költségvetési hiány 2017-ben csaknem elérte a 40 milliárd forintot, ami 2018-ra csökkent ugyan, de még mindig jelentős, 24 milliárd forint a költségvetés finanszírozási igénye. Ezt a korábbi évek megtakarításai (pl. pénzmaradvány) felhasználása mellett azt önkormányzat külső forrásokból (hitelfelvétel, kötvénykibocsátás) fedezheti.
Amikor hosszabb távon kell a hiányt a megtakarításokból pótolni, az idővel a kassza kiürüléséhez vezet, ezért megvizsgáltuk azt is, hogyan változott a főváros pénzvagyona és értékpapírállománya az elmúlt években. A pénzvagyonról általánosságban elmondható, hogy erősen hullámzó képet mutat, amiben egyszeri tételek, pl. el nem költött beruházási támogatások is szerepet játszhatnak. A pénzeszközök nagysága az ábrán nem jelzett 2006-2013-as időszakban is a 43 és 97 milliárd forint közötti sávban ugrált, de a hullámzás mellett egy csökkenés is megfigyelhető 2016-tól. Ha ez trendszerűen folytatódik, az a fővárosi kassza kiürüléséhez vezethet.
Az önkormányzati hitelfelvétel egyébként önmagában nem akkora mumus, mint amiként rendszeresen előkerül a közbeszédben: a városgazdálkodás természetszerűleg úgy működik, önkormányzati beruházások kiadásai pontszerűen merülnek fel, aránytalanul nagy terhet róva a költségvetésre, hasznaik viszont hosszú távon jelentkeznek.
Ez indokolja egyébként azt is, hogy a beruházások nagyrészt hitelből érdemes finanszírozni, mert így a költségek igazságosabban terülnek szét a haszonélvező lakosokra és generációkra. A baj akkor kezdődik, ha egy önkormányzat reménytelenül eladósodik, és a finanszírozási kiadásain belül a törlesztéshez kapcsolódó tételek nagy mértékben megugranak, ahogy ez sok magyar önkormányzattal megtörtént az állami adósságátvállalást megelőző időszakban.
A főváros a költségvetési tervezet mellékletében több mint 170 milliárd forint adósságot tüntetett fel, de Bagdy Gábor leköszönő pénzügyekért felelős főpolgármester-helyettestől megtudtuk, hogy ehhez képest
a valós állomány inkább 115-120 milliárd forint között van, mert a tervezettnél kevesebb hitelt vett fel a város.
Az ellenzék mindemellett már idén év elején elkezdte emiatt kongatni a vészharangot, miszerint Budapest óriási adósságot görget maga előtt, minden évben újabb 25 milliárd forinttal adósodik el, és a 2019-es hiány már bevételek 67 százalékát teszi ki. A költségvetési tervezet szerint a hiteltörlesztés idén elkezdődik, a törlesztő teljes összege a 2019-es évre alig haladja meg a 6 milliárd forintot, ami viszont nem vészes a költségvetés méretéhez képest.
A hitelekkel kapcsolatban momentán ennél is nagyobb problémának tűnik, hogy Budapest (az összes többi önkormányzathoz hasonlóan) - egy-két kivételtől eltekintve - nem vehet fel saját döntése alapján semmiféle hitelt. Ezt a 2012-től szabályozta így a kormány, az intézkedés célja elméletben, hogy legyen egy központi kontroll a települések gazdálkodása felett, az önkormányzatok ne vegyenek fel nyakló nélkül kölcsönöket, amik aztán adott esetben bedöntik a költségvetésüket (nem utolsó sorban beleszámítanak az államadósságba is). Csaknem 8 év elteltével az látszik, hogy ugyan az állami adósság-átvállalást követően alacsony mértékű volt az adósság növekedése, az 2017-ben és 2018-ban már újra meghaladta az 50 százalékot.
Az azonban szembetűnő, hogy a kormányzati jóváhagyásra nagyobb esélye van a kormánypárti településeknek. A hitelforrások hiányában vissza is szorultak az önkormányzati beruházások: míg korábban az állami beruházások felét az önkormányzatok valósították meg, addig ez az arány mára nem éri el a 25 százalékot. Ezzel párhuzamosan pedig egyre inkább teret nyertek a kormányzati, de helyi érdekű beruházások. De a kormány igyekszik befolyást szerezni azokban a projektekben is, amelyek ilyen-olyan forrásból mégis önkormányzati hatáskörben valósulnak meg: 2020-tól a 700 millió forintot meghaladó beruházások a BMSK Zrt. kezelésébe kerülhetnek. Jól látható, hogy a kormány jól bebiztosította magát előre arra az esetre, ha a teret veszít az önkormányzati választásokon, ám Budapest már korábban is kapott az ízelítőt a kormánnyal való, inkább politikai, mint szakmai birkózásból:
Egy ellenzéki vezetésű főváros tehát simán szembesülhet olyan problémával, hogy a kormány politikai okokból egyszerűen nem hagyja jóvá a hitelfelvételi vagy kötvénykibocsátási terveit. Hogy a főváros esetében ezzel az eszközzel mennyire kívánnak élni Orbánék, arról egyelőre sejtésünk sem lehet, ugyanis a szabály életbe lépése óta nem volt még Budapestnek ellenzéki főpolgármestere, és nem ismerjük a kormánypártok új stratégiáját az önkormányzati választáson kialakult új erőviszonyok kezelésére (az eddigi tapasztalatokat itt foglaltuk össze). Egyelőre Orbán Viktor kompromisszumkész hangot ütött meg, amikor a Karácsonnyal való együttműködésről nyilatkozott: a Hír TV-ben azt mondta, azok a megállapodások, amelyeket még Tarlós Istvánnal kötött, érvényben maradnak. Ez megnyugtató lehet a budapestiek számára azok után, hogy a kampányban éppen ennek az ellenkezőjével fenyegetőzött Gulyás Gergely a tavalyi átfogó megállapodás kapcsán.
De mi is ez a megállapodás? A tavaly novemberben a miniszterelnök és a főpolgármester között köttetett, 15 pontos egyezményről (amellyel a Fővárosi Közfejlesztések Tanácsát is létrehozták) Tarlós István az aláíráskor azt nyilatkozta,
1000 milliárdos fejlesztést jelent Budapestnek, valamint hogy mostantól a fővárosnak beleszólása lesz az őt érintő ügyekbe.
A dokumentumban egy nem túl konkrét bekezdés található az együttműködés témájában, amely szerint Budapest és a kormány 2019. december 31-ig áttekintik a főváros költségvetésének bevételi szerkezetét, a rá vonatkozó forrásmegosztási szabályokat, "és megvizsgálják a módosítások célszerűségét és lehetőségét".
Ez utóbbi állítással érdemes óvatosan bánni, mert egy kísértetiesen hasonló ígéret már a 2013-as önkormányzati adósságátvállalás apropóján kötött Budapest 21 megállapodáskor is elhangzott: ekkor rögzítésre került, hogy "a kormány és a főváros vezetése a következő évek nagy fővárosi fejlesztéseit közösen készítik elő és dolgozzák ki", és általánosságban is együtt gondolkodnak.
Tarlós István nagyon bizakodó hangnemben nyilatkozott ekkoriban, a megállapodás bejelentésekor egyenesen úgy fogalmazott, „ma végképp véget ért egy legenda; a megállapodás egyszer és mindenkorra rendezi a kormány és a főváros kapcsolatát, a szerződés teljes akarategyezőségről és együttműködésről tesz tanúbizonyságot”. A volt főpolgármester arról is vizionált, hogy ezzel a főváros fejlesztési álmai ezennel elérhető közelségbe kerülnek. Ehhez képest még a város legalapvetőbb problémájára,
a BKV finanszírozására sem sikerült azóta sem megnyugtató, rendszerszintű választ találni,
holott Tarlós István szájából az is elhangzott, hogy a szerződés tartalmazza a közösségi közlekedés problémájának megoldását. És ezzel a helyzettel bizony a Karácsony-féle vezetésnek meggyűlhet a baja.
A BKV-problematika évtizedek óta nagy súllyal nyomja a főváros vállát (és költségvetését), a téma súlyát jelzi, hogy emiatt még a Fidesz támogatta Tarlós is rendszeresen konfrontálódott a kormánnyal. A menetdíjbevételek ugyan évek óta nőnek a cégnél, de ez nem tudja kompenzálni azt, hogy a budapesti közösségi közlekedést jelentőségéhez képest csúnyán alultámogatja az állam. A legutóbb a G7 szedte össze, hogy
egy utaskilométerre lebontva a BKV-ra tizedannyi állami támogatás jut, mint a vasútra, és ötödannyi, mint a helyközi buszos közlekedésre.
Az állami támogatás ráadásul csökkenő trendet mutat, emiatt a fővárosi önkormányzatnak 2018-ban rekordösszeget, 87 milliárdot kellett áldoznia a közösségi közlekedés működtetésére. Az állami normatív juttatás összege 2006 óta 32 milliárd forint volt évente, ez mostanra 12 milliárdra csökkent a 444 összefoglaló cikke szerint. Igaz az is, hogy közben a kormány átvállalta a BKV jókora adósságát, bár az eredeti ígérethez képest ez a folyamat is 4 évet csúszott, így a 2011-ben átvállalt 77 milliárdból Budapest már visszafizetett 25 milliárdot a megvalósulás 2015-ös időpontjára.
A csökkenő normatív támogatás mellett a BKV-nak van még egy jelentős állami forrása, ez a kedvezményesen utazó csoportok (nyugdíjasok, diákok) után járó állami kompenzáció. Ez az összeg egy kicsivel elmarad a 16 milliárd forinttól, ami soknak tűnhet ránézésre, azonban Tarlós István azt mondta, becsléseik szerint valójában ennél úgy 10 milliárd forinttal több járna. Az utóbbi évek állami szerepvállalásának egyetlen pozitívuma a BKV mérlegének szempontjából, hogy az állami MÁV átvette a veszteséges HÉV-üzemeltetést, ezért ugyan fizetni kell 6 milliárd forintot, de legalább a tízmilliárdos mínuszoktól megszabadult a budapesti közlekedési cég.
Mindennek eredményeképpen a 444 számításai szerint Budapest működési kiadásainak 45 százalékát a közlekedésre fordítandó kiadások teszik ki, a városházi becslések szerint pedig évi 20 milliárd forintnyi állami juttatás hiányzik a rendszerből, ennyiből lehetne kielégítő szinten elvégezni az üzemeltetést és a karbantartást. És akkor arról még nem is beszéltünk, hogy milyen - egyre növekvő - terhet ró az ágazat cégeire, köztük nyilván a BKV-ra a munkaerőhiány és a béremelkedés: a Hvg.hu gyűjtése alapján BKV-nál 66,8 milliárd forint ment el személyi ráfordításokra 2018-ban, míg a megelőző évben még csak 59 milliárd. Ha esetleg azt gondolnánk, hogy a kieséseket kompenzálhatják más, jobban menő fővárosi cégek bevételei, akkor sajnos tévedünk: a legnagyobb ilyen vállalatok részben a rezsicsökkentéses díjbefagyasztás áldozataiként örülnek, ha a saját működési és fejlesztési költségüket kigazdálkodják (FKF Zrt., Vízművek), részben pedig elvette őket a fővárostól a kormány (Főgáz, ami az ellenzék szerint áron alul került át állami kézbe). A főváros 10 legnagyobb cégének adózott eredménye 2014-ben még 10,5 milliárd forint volt, ebből 2018-ra mínusz 8,5 milliárd lett.
A helyzet tehát nem mondható rózsásnak: trendszerűen az látszik, hogy a szűkülő mozgástér mellett a főváros fokozatosan jókora adósságokat halmoz fel, nagy tételben éli fel a tartalékait, hitelfelvétel szempontjából a kormány kénye-kedvére van utalva, az ígéretes együttműködési megállapodásokból pedig a múltban sem váltották be a hozzájuk fűzött reményeket.
Kérdés, lehetnek-e olyan forrásai a fővárosnak, amiből némileg növeli a mozgásterét.
Logikus lehetne ezen a fronton a szolgáltatások díjának esetleges emelése, ám itt szabályozási és politikai korlátokba is ütközik a vezetés: bizonyos díjakat (pl. vízdíj vagy szemétdíj) nem emelhetnek a fővárosi cégek a rezsicsökkentés miatt, a közlekedés árának emelése pedig valószínűleg borzasztóan népszerűtlen lépés lenne, nem beszélve arról, hogy Karácsonyék épp ösztönözni szeretnék a BKV használatát, nem elriasztani attól az embereket jegyáremeléssel.
Ott van viszont a lehetőség különféle díjak kivetésére, ennek egyik kézenfekvő, és más szempontból is kívánatos formája lenne a behajtási díj, vagy ahogy emlegetni szoktuk, dugódíj bevezetése. Karácsony erről azt mondta, “előbb vagy utóbb mindenképpen szükséges lesz”, az viszont már más kérdés, meg tudja-e csinálni és ha igen, mekkora összeget lehet remélni tőle. Az intézkedés régóta húzódik, tulajdonképpen már Tarlós István 2009-es programjában is szerepelt, és azóta többször (legutóbb idén) felmerült, de eddig nem lett belőle semmi: korábban a illetve a kétharmados többségű Fidesz a parlamentben blokkolta, most nyáron pedig idáig sem jutott el a dolog, egyszerűen csak bemondták, hogy a kormány nem támogatja az ötletet. Tarlós István még a választás előtt az Indexnek azt nyilatkozta, “a dugódíj legkorábbi bevezethetősége 2023, amit még meg kell előznie egy társadalmi egyeztetésnek”, és persze előbb fel kell oldania a parlamentnek az intézkedés törvényi tiltását.
Kérdés, hogy tudná ezt elérni a fideszes többségnél az ellenzéki Karácsony, ha elődjének sem sikerült.
A dugódíjból egyébként abban a formában, ahogy azt a legutóbb belengették, nem jönne nagyon sok pénz: 5000 forintos éves matricaárral számolva csupán évi 4,5 milliárd forint pluszt jelentene a főváros költségvetésének.
Ki lehet persze találni más típusú díjakat is, azonban ezeknek (még akkor is, ha egyébként indokoltak) mindig van politikai ára, így érthető okokból egy vezető sem lelkesedik azért, hogy pont az ő nevéhez tapadjon egy-egy új sarc bevezetése. Erre egyféle megoldás, ha olyasmit vezetnek be, amivel viszonylag kevés választótól lehet értelmesebb összeget beszedni, ilyenek lehetnek a gazdagokat sújtó vagyonadó formái, amire Karácsony ígéretei közt találunk is példát: az új főpolgármester az 500 millió forintnál értékesebb ingatlanokat adóztatná meg (ezt nevezték ők a kampányban Tiborcz-adónak, ami miatt Tiborcz István perrel fenyegetőzött). Ez viszont már átvezet a következő témakörre, hogy tud-e egyáltalán, és ha igen, milyen formában tud a fővárosi önkormányzat adóztatni?
Adótanácsadókat kérdeztünk a témáról, akik szerint a Tiborcz-adót települési adó vagy építményadó formájában vezethet be a főváros; azonban ez mindkét esetben akadályokba ütközhet. Egyrészt települési adót csak arra lehet kivetni, amelyre nem terjed ki törvényben szabályozott közteher hatálya, csakhogy a települési adóról 2018-ban kimondta a bíróság, hogy „olyan adótárgy, amely a helyi adókról szóló törvényben meghatározott bármely helyi adó hatálya alá tartozik, települési adózás alá nem vonható még abban az esetben sem, ha a települési adó tárgyát mentesítik az egyéb helyi adófizetési kötelezettség alól.” Az építményadónak tárgya a luxusingatlan is, ezért erre az adótárgyra nem vezethet be a főváros települési adót.
Másrészt építményadót a fővárosi önkormányzat akkor vezethet csak be,
ha ahhoz minden adóévben az érintett kerületi önkormányzat képviselő-testülete előzetes beleegyezését adja.
(Ez alól egyetlen kivétel van a városban: a fővárosi önkormányzat által közvetlenül igazgatott Margitsziget.) Ennek alapján az ellenzéki többségű kerületekben lehet számítani a támogatottságra, az V., XII., XVI., XVII. kerületekben viszont elejét veheti a képviselőtestület a tervezett luxusingatlan-adónak.
Ezek közül az V. és a XII. kerület a nagy veszteség: vonatkozó cikkünk szerint ez a két kerület a 2. és a 3. helyezett Budapesten az 500 millió forintnál értékesebb ingatlanok terén.
További kihívás, hogy jelenleg nem létezik ingatlanokra értékalapú nyilvántartás, ami alapján az adóztatandó ingatlanokat meg lehetne határozni. (Az illetékkiszabás alapja a forgalmi érték, de ha az adásvétel évekkel korábban történt, ez nem tükrözi a piaci árat).
Megkérdeztük Karácsony Gergely stábját is, hogy képzelik el a luxusházadó bevezetését. A Főpolgármesteri Hivatal válasza szerint “a Tiborcz-adót a kerületekkel való együttműködésben lehet beszedni. Ez a kerületeknek is érdeke lesz.” Ugyanakkor hozzátették azt is, hogy “a Fővárosi Közgyűlés egy olyan határozatot tud ezzel kapcsolatban elfogadni, amely kötelezi a kerületeket ennek az adónemnek a bevezetésére és beszedésére.” Arra vonatkozó kérdésünkre, milyen jogszabály teszi ezt lehetővé, csak annyit reagáltak, hogy ez még kidolgozás alatt van. Ha ennek az adónemnek az általános bevezetése végül nem is jön össze, a főváros új vezetése a fentiek alapján gondolkodhat saját települési adók kivetésén, csak ezt úgy kell kitalálnia, hogy a megadóztatott dolog ne tartozzon helyi adó hatálya alá.
Mindebből talán az következik, hogy a legnagyobb mozgástere még a spórolásban, források átstrukturálásában lehet a főpolgármesternek és a közgyűlésnek.
A reorganizáció általában jár áldozatokkal (pl. bizonyos szolgáltatások letekerése), de jó esetben olyan is előfordulhat, hogy egy korábban pazarlóan működő alrendszeren sikerül befoltozni a lyukat, amin elfolyik a pénz. Abban mindenesetre biztosak lehetünk, hogy ami a gazdálkodást illeti, Budapest ellenzéki vezetésének következő 5 éve nem lesz egyszerű menet, a kormánnyal pedig kemény egymásnak feszülés várható az anyagi forrásokért.
(Borítókép: A felújított hármas metró az átadás után 2019. április 4-én. Fotó: Huszti István / Index)