A világ olyan korszakba lépett, amelyben a gazdasági konfliktusok egyre inkább meghatározhatják a nemzetek sorsát. Míg a gazdasági taktikák alkalmazása geopolitikai előnyök megszerzésére az ókori Görögországig nyúlik vissza, a globalizáció felerősítette a kereskedelem és a pénzáramlás lehetséges zavarainak következményeit, és amely ismeretlen terület az Egyesült Államok számára.
Amikor az utolsó nagyhatalmi rivalizálás az 1980-as évek végén véget ért, a világkereskedelem globálisan a GDP mintegy 37 százalékát tette ki. Ma, amikor a nagyhatalmi feszültségek ismét fokozódnak, a globális kereskedelem a világ GDP-jének 57 százalékát teszi ki. Talán még ennél is fontosabb, hogy az Egyesült Államok gazdasági integrációja Kínával sokkal nagyobb, mint a Szovjetunióval a hidegháború idején − írja a Foreign Affairs hasábjain megjelent elemzésében Justin Muzinch, az Egyesült Államok volt pénzügyminiszter-helyettese.
A szakértő felidézte: a berlini fal 1989-es leomlása előtt az Egyesült Államok Szovjetunióból származó importja körülbelül 500 millió dollár volt, ami jóval kevesebb, mint az USA teljes importjának egy százaléka. Ma a Kínából származó import nagyjából 500 milliárd dollár, ami az összes amerikai import 15 százalékát teszi ki. Az amerikai-kínai integráció példájaként gondoljunk arra, hogy a világ legnagyobb vállalata, az Apple gyártásának egyharmadát és értékesítésének közel egyötödét bízza Kínára.
Ez az egymásrautaltság paradoxonhoz vezetett: az Egyesült Államok egyszerre gazdaságilag sebezhetőbb és erősebb, mint történelme során bármikor
Washington azonban nincs felkészülve ezen nyomásgyakorlás és kiszolgáltatottság időszakára. Az Egyesült Államok gazdasági biztonsági hatásköre nagyrészt az amerikai pénzügyminisztériumon és a kereskedelmi minisztériumon múlik, és ezen kormányzati szervek rendelkezésére álló eszközök igen erősek lehetnek. Ezeknek az eszközöknek a használatát támogató döntéshozatali infrastruktúra azonban nem megfelelő a nagyhatalmi feszültségek időszakában, mivel egyes esetekben a 9/11 utáni terrorizmus ellen tervezték. Ennek eredményeként az Egyesült Államok hatékony taktikai eszközökkel rendelkezik, de gyakran hiányzik a megfelelő döntéshozatalhoz szükséges információ és koordináció. Ideális esetben elkerülhető a nagyobb eszkaláció és konfliktus, de ha ez nem lehetséges, Washingtonnak és szövetségeseinek biztosítaniuk kell, hogy a szabad gazdaságok jobban felkészüljenek az emberek védelmére.
Az Egyesült Államoknak számos olyan széles körű hatásköre van, amelyet nem kifejezetten a gazdasági biztonság érdekében alakítottak ki, de felhasználható ezeknek az ügyeknek az előmozdítására. A kereskedelempolitika például nemcsak a piacok megnyitását és a szabad kereskedelem előmozdítását szolgálhatja, hanem azt is, hogy megakadályozza, hogy bizonyos országok kereskedjenek az Egyesült Államokkal. Hasonlóképpen, a fiskális politika felhasználható a stratégiailag fontos áruk Egyesült Államokban történő gyártásának ösztönzésére, ahogyan azt a CHIPS-törvény, amelyet Joe Biden elnök 2022 augusztusában írt alá az amerikai félvezetők esetében.
A Kereskedelmi Minisztérium irányítja az exportellenőrzést, amely szintén az ország gazdasági biztonságának védelmét szolgálja. Ez lehetővé teszi az Egyesült Államok számára, hogy proaktívan felügyelje a külföldiek hozzáférését az érzékeny alkatrészekhez és technológiákhoz. Bár az exportellenőrzés széles körben alkalmazható, a gyakorlatban gyakran célzottan alkalmazzák. Amikor például a Biden-kormányzat korlátozta a Kínába irányuló félvezetők exportját, a Fehér Ház nagyrészt a kínai hadsereg számára legértékesebb technológiákra összpontosított.
Végül ott vannak a szankciók, amelyek a legsúlyosabbak az összes gazdasági intézkedés közül. Ezek segítségével befagyaszthatók a szankcionált szervezet amerikai eszközei, és megtiltják az amerikai jogalanyoknak, hogy tranzakciókat bonyolítsanak le vele. A szankciók tehát a világkereskedelem és a pénzügyi rendszer nagy részéből kizárhatják a célpontokat. Az Egyesült Államok kormánya 9/11 után fejlesztette ki a szankciók végrehajtásához szükséges intézményi infrastruktúrát. Ekkor a Pénzügyminisztérium létrehozta a Terrorizmus és Pénzügyi Hírszerzés részleget, hogy a terroristákat finanszírozó pénzek után kutasson. Ez a részleg az idők során fejlődött, hogy alkalmazkodjon a szélesebb körű igényekhez, és ma már nemcsak terroristákat és drogbárókat, hanem országokat is célba vesz. Amikor azonban a szankciók egész gazdaságokat vettek célba, mint Irán, Észak-Korea, Venezuela és most Oroszország esetében, ezek viszonylag kis gazdaságok voltak, amelyeket többnyire egyetlen iparág, az olaj hajtott. Amerika ügyesen alkalmazza a gazdasági kényszerítés eszközeit, de nem rendelkezik a szükséges infrastruktúrával vagy személyzettel ahhoz, hogy egy potenciális nagyhatalmi gazdasági konfliktusban eligazodjon. Szervezetei nagyrészt olyan közalkalmazottakból állnak, akik a pénzügyi bűnözés, a hírszerzés és az illegális pénzeszközök nyomon követése terén jártasak, de nem olyan csapatról van szó, amely a nagyhatalmi összecsapások során felmerülő összetett gazdasági és pénzügyi kapcsolatok elemzésére lenne hivatott.
Washington gazdasági biztonsági infrastruktúrájának hiányának talán legfontosabb következménye, hogy a stratégiai gondolkodás továbbra is elégtelen. Az Egyesült Államok megszokta, hogy a konfliktusokat katonai szempontból képzeli el, amelyben az ország az elmúlt évtizedekben domináns pozíciót töltött be; katonai kiadásai elérik a következő kilenc országét együttvéve. Az Egyesült Államok gazdasága azonban nagyjából akkora, mint Európa gazdasága, Ázsiában pedig akkora, mint Kína és Japán gazdasága együttvéve. Ez azt jelenti, hogy Washingtonnak másképp kell gondolkodnia a gazdasági hatalom kivetítési képességéről, mint a katonai hatalom kivetítési képességéről.
A szövetségesek bevonása sokkal fontosabb a hatékony gazdasági nyomásgyakorláshoz, mint a hatékony katonai nyomásgyakorláshoz, amint azt Washington most tapasztalja mind az orosz olajszankciókkal kapcsolatban, amelyekhez India támogatása nagyon hasznos lenne, mind pedig a kínai félvezető-ellenőrzésekkel kapcsolatban, amelyekhez Japán és Hollandia együttműködése kulcsfontosságú. Ha a Kínával szembeni feszültségek eszkalálódnak, Washingtonnak készen kell állnia arra, hogy még a közeli szövetségesek is kissé más szemüvegen keresztül látják a világot. Európa és Japán például GDP-jük százalékában kifejezve több mint kétszer annyit exportálnak Kínába, mint az Egyesült Államok. Az amerikai vezetőknek tisztán kell látniuk partnereik gazdasági érdekeit, hogy ennek megfelelően tervezhessenek, és átgondolhassák, hogy a kínai gazdasági nyomással szemben milyen erkölcsi konszenzusra lenne szükség a szabad nemzetek között.
A kormánynak nincsenek olyan erőforrásai, amelyek az amerikai dollár világgazdaságban betöltött szerepéről szóló stratégiai gondolkodás támogatására irányulnának. A dollárnak a világ fő tartalékvalutájaként betöltött pozíciója számos előnnyel jár az Egyesült Államok és szövetségesei számára, és a dollár domináns pozíciójának életképességét idővel elsősorban a piac fogja meghatározni, az Egyesült Államok gazdaságának és intézményeinek relatív ereje alapján. Mindazonáltal a modern történelemben először fordult elő, hogy egy globális gazdasági hatalom egyértelmű célul tűzte ki a dollár pozíciójának aláásását. A kínai kormány 2016-os és 2021-es ötéves tervei kifejezetten célként említik a jüan nemzetközivé tételét.
Az Egyesült Államok gazdasági biztonságának jobb kezelése érdekében a Pénzügyminisztériumnak, a Kereskedelmi Minisztériumnak és a Fehér Háznak egyaránt alkalmazkodnia kell. A Pénzügyminisztériumnak és a Kereskedelmi Minisztériumnak egyaránt olyan hivatalokat kellene létrehoznia, amelyek a hosszú távú gazdasági biztonsággal kapcsolatos kérdésekre összpontosítanak. Ezeknek az irodáknak úgynevezett gazdasági tőkeáttétel- és sebezhetőségi értékelést kellene végezniük és fenntartaniuk, hogy jobban megértsék az Egyesült Államok gazdasági eszközeit és azokat a sebezhetőségeket, amelyeket a geopolitikai feszültségek eszkalálódása esetén ki lehetne használni. A Pénzügyminisztérium a piacokra és a pénzügyi áramlásokra, a Kereskedelmi Minisztérium pedig az ipari termelésre és az ellátási láncokra összpontosítana.
E változások célja nem lehet más országok fenyegetése vagy a dinamikus piacok aláásása, amelyek az Amerika erősségének alapját képezik. Ehelyett az Egyesült Államokat és szövetségeseit fel kell készíteni a megnövekedett geopolitikai feszültségek időszakára. Gazdasági biztonsági helyzetének mélyebb megértésével az Egyesült Államok csökkentheti a meglepetések kockázatát, és biztosíthatja, hogy ha cselekszik, jól átlássa a várható gazdasági hullámhatásokat. Továbbá, a szabad piacok szabad országokkal szembeni esetleges felhasználásának célzott tervezése lehetővé teszi az Egyesült Államok és szövetségesei számára, hogy megelőzzék a gazdaságban fellépő zavarokat. Ahogy a hagyományos nemzetbiztonságban is, a stratégia megléte komoly elrettentő erő.
(Borítókép: Joe Biden és Hszi Csin-ping virtuális csúcstalálkozója egy kivetítőn 2021. november 16-án Pekingben. Fotó: Kevin Frayer / Getty Images)