Az iskolarendszer minden eddiginél erősebb államosítása példa nélküli Európában, az átalakítás félő, hogy csak tovább nehezíti a működést, miközben a rendszerhibákat nem korrigálja – ez az állami Oktatáskutató és Fejlesztő Intézet (OFI) saját folyóiratában megjelent, az OFI kutatója által írt tanulmány következtetése. Györgyi Zoltán oktatáskutató írása szerint a most felálló tankerületek túl nagyok, szerepük és finanszírozásuk homályos, kialakításuk önmagában nem old meg semmit.
Az intézményfenntartás koncentráltsági foka ugyan csökken, de a hatalmasra duzzasztott tankerületek önállósága teljesen homályos – derül ki a kormány saját háttérintézetének folyóiratából.
A tavaszi tanári tiltakozások után a kormány úgy döntött, decentralizálja az oktatási irányítást: az egységes KLIK helyett 58 tankerületet hoznak létre, ezzel az ígéret szerint a döntések egy része közelebb kerül a helyi szinthez. A januárban életbe lépő változás megítélése azonban elég ellentmondásos: idáig ugyanis három és félszer ennyi, 198 tankerület működött, és továbbra is központi hatóság dönt majd a lényeges kérdésekben, miközben az iskolák 2013-ban elkezdett államosítása újabb szintet lépett: ettől az évtől az önkormányzatok már nem is működtethetik az iskolákat.
Az, hogy akkor tényleg decentralizálásról, vagy éppen inkább centralizálásról kellene beszélni, vitatott, de a folyamatban lévő újabb nagy rendszerátalakításról nemrég megjelent egy azt értékelő elemzés, mely annak ellenére is erősen kritikus, hogy az oktatásügy hivatalos állami kutatóhelyéhez, az OFI-hoz kapcsolódik. Az intézményben dolgozó Györgyi Zoltán tanulmánya (pdf) szerint a minden eddiginél teljesebb mostani államosítás önmagában nem old meg semmit, félő, hogy csak újabb feszültségek forrása lesz, az új szabályozás pedig annyira hiányos, hogy az újabb szakmai és finanszírozási problémákat szülhet.
Azzal, hogy a működtetés és a fenntartás a jövőben nem válik szét, és mindkettő állami kézbe kerül, az állam szerepe tovább erősödik akkor is, ha a közvetlen irányítás nem országos központból, hanem alközpontokból történik. „Ez olyan irány, ami önmagában nem old meg semmit, bár azt sem lehet állítani, hogy eleve ellehetetlenítené a rendszert” – írja Györgyi Zoltán az új tankerületi rendszerről.
Pedig az államosítás már eddig is súlyos problémákat okozott az OFI kutatója szerint, az ezt bemutató tanulmányáról az Indexen is olvashattak. „Az állam, akár a teljesítmény fokozása, akár a szerkezeti beavatkozások révén széles eszköztárral kell, hogy rendelkezzen, amellyel beavatkozhat a rendszerbe, de a centralizált irányítás önmagában nem jelent gyógymódot.”
Az oktatási kormányzat leginkább két problémával indokolta az elmúlt években az erőteljesebb állami feladatvállalást: egyrészt, hogy (főleg a kisebb) önkormányzatok nem tudták finanszírozni az intézményeiket, másrészt, hogy ez hozzájárult az iskolák közötti különbségekhez. A finanszírozási gondokat azonban államosítás nélkül is meg lehetett volna oldani, 2013 óta pedig nem látszik olyan központi koncepció, amellyel érdemben igyekeztek volna csökkenteni az iskolák közötti egyenlőtlenségeket – pedig általános megítélés szerint ez a magyar oktatási rendszer egyik legnagyobb alapproblémája. Az, hogy melyik gyerek hova jár, most is legalább annyira meghatározza a későbbi esélyeket, mint korábban, sőt, az egyházi iskolák helyzetbe hozása közvetve csak erősíti a szegregációt.
Az sem igaz, hogy a nagyobb állami befolyással lehetne kikényszeríteni a jobb oktatást. Ha kicsit kinézünk Magyarországról, azt látni, hogy a centralizáltság és a tudáseredmények között nagyon laza a kapcsolat, ezt mutatják a 2015-ös PISA-eredmények is. És bár a különböző országok oktatási rendszerei a sok különbség miatt csak nehezen vethetők közvetlenül össze, az európai összehasonlítás alapján „inkább a decentralizált döntéshozatal előnye rajzolódik ki”.
Az összehasonlítás azért sem igazán lehetséges, mert nincs mivel: az iskolák általános állami fenntartása Európában egyedül Franciaországra jellemző, de ott is a decentralizáció az irány. Ettől még elvileg persze akár lehetne sikeres a példa nélküli magyar államosítás, de a gyakorlatban nem ez a helyzet.
Az állam aktivitása jórészt kimerült a jogok elvételében az iskoláktól. Mindez megnehezítette a rendszer működését anélkül, hogy a korábban valóban sok problémával küzdő oktatás rendszerhibáit korrigálta volna
– olvasható az OFI kiadványában az elmúlt évek változásairól. Azzal, hogy a fenntartás 2013-ban állami kézbe került, „a decentralizált működés előnyei kiestek, a döntési folyamatok akadozóvá váltak, az oktatás helyi szereplőinek jelentős része elégedetlenebb lett pozíciójával, vagyis erőforrások mentek veszendőbe”.
Az államosítás problémáira most a kormány újabb államosítással próbál válaszolni. Mivel mostantól az önkormányzatok már nem is működtethetik az intézményeket, az olyan bizonytalanságoknak, mint hogy kinek ki is a munkáltatója, vagy hogy az egyes költségeket kinek is kellene fizetnie, elvileg vége, de az OFI tanulmánya alapján a legújabb átalakításba szinte bele vannak kódolva a másfajta problémák.
Centralizáció vagy decentralizáció helyett Györgyi Zoltán egy harmadik, itt elég áthallásosnak tűnő kifejezést használ, és dekoncentrációról beszél. Bár a korábbi centralizált rendszer oldódik a tankerületi központok nagyobb önállósága révén – írja –, „mivel azok továbbra is egy egységes szervezet részeként a központi akarat végrehajtói lesznek, valójában csak dekoncentrációról beszélhetünk”.
Az önkormányzatok eliminálása a rendszerből önmagában is komoly problémákat okozhat, főleg, hogy Györgyi tapasztalatai szerint idáig épp az önkormányzati működtetők voltak sikeresebbek. Az állami fenntartónál rugalmasabban tudtak reagálni a váratlan helyzetekre, jobban ismerik a helyi igényeket, és miközben a kapacitáshiányos, alulfinanszírozott KLIK az elmúlt években többször volt a fizetésképtelenség határán, az önkormányzatok időnként erejükön felül segítették az iskoláikat. Ennek most vége, ők ezentúl kevésbé tudnak majd támogatni.
Most 58 tankerületet hoznak létre, de
nem látszik, hogy ilyen nagy tankerületek működését mi indokolja, mi lehet az a szakmai hozadék, ami mellette szól.
A tankerületek között közel ötszörös különbségek is lesznek. A legkisebb (dél-pesti) tankerülethez húsz általános iskola tartozik januártól, miközben az egész Komárom-Esztergom megyét lefedő tatabányaihoz 95. Olyan intézmények kerülnek közös irányítás alá, amelyek korábban semmilyen igazgatási kapcsolatban nem álltak egymással. Ráadásul vidéken, ahol amúgy is jóval nagyobbak a földrajzi távolságok, egy átlagos tankerületre jóval több intézmény jut majd, mint Budapesten.
Néhány konkrét szabályozási kérdésen (ilyen az iskolaigazgatók mostantól felsőbb jóváhagyás nélkül elkölthető 50 ezer forintos pénzügyi kerete, illetve a tanárok alkalmazása és felmentése) túlmenően a tankerületek döntési jogköréről egyelőre nem sok mindent lehet tudni. A tankerületek közötti forrásmegosztás mechanizmusáról a törvény nem mond semmit, sem az iskolák és a tankerület, sem a tankerületek és a központi pénzkezelő szervezet közötti pénzmozgások nincsenek „algoritmizálva”. Ha erre nem találnak ki valamit, a költségvetési tervezés átláthatatlan lesz – figyelmeztet a kutató. Emiatt a rendszer még akkor is állandó feszültségekkel fog működni, ha esetleg több pénz jutnak az oktatásra.
Hogy (az állam) mi mentén ad valamilyen önállóságot a tankerületeknek, nem olvasható ki a törvénytervezetből, így az sem, hogy ezek milyen helyi igényeket elégíthetnek ki. „Nem látszik átgondolt szervezeti felépítés, a megfelelő mechanizmusok nélkül érdemi célokat nem lehet megvalósítani.” Ezek hiányában két rossz kimenetel valamelyikére, vagy azok kombinációjára lehet számítani: vagy az országos irányító Klebelsberg Központ fogja a saját központi akaratát rákényszeríteni a tankerületekre, függetlenül azok eltérő helyzetétől, vagy pedig áttekinthetetlen tankerületi szintű döntések születnek majd, nem átlátható érdekek mentén.
Ez pedig továbbra is azzal járhat, hogy a helyi kezdeményezések háttérbe szorulnak. „Mindezen folyamatok mögül hiányzik az iskolarendszer differenciáltságának terepére, annak mértékére vonatkozó szakmai, társadalmi vita, s az ennek révén kialakuló konszenzus, amely mentén az oktatási kormányzat hitelesen beavatkozhat a rendszerbe, s az egyes társadalmi rétegigények is megtalálják helyüket.” Emiatt, szól a következtetés:
Ez idáig végig szakmai elemzés, de könnyen kiolvashatók belőle olyan, a centralizált döntéshozatalból következő politikai kockázatok is. Nincs szakmai vita, amely alapján a kormányzat hitelesen beavatkozhatna a rendszerbe, marad a parancsoltnak érzett, felülről levezérelt reform: „Ha az állam mint fenntartó mégis megpróbál hozzányúlni bizonyos kiváltságokhoz, ezt továbbra is csak erős politikai kockázat mellett teheti meg, mert nincsenek a rendszerbe építve olyan ellensúlyok, és ezekhez kötődő egyeztetési mechanizmusok, amelyek legitimálhatják az intézkedéseket.
A teljes államosítás ennyiben a kezdeményezőinek is rizikós lehet, és nem véletlenül nincs máshol ilyen irány a kontinensen: „Az európai országok többségében az önkormányzati fenntartás és a többnyire erős állami pénzügyi szerepvállalás egyfajta egyensúlyt teremt az országos szintű szakpolitikai törekvések és a helyi érdekek tekintetében.
Az európai gyakorlatban megkérdőjelezhetetlennek látszik mindkét szint szerepe.