Nem volt egyszerű helyzetben a magyar Alkotmánybíróság (AB), mikor az igazságügyi minisztertől kapott egy csavart labdát, a Kormány nevében benyújtott alaptörvény-értelmezési indítvány formájában az Alaptörvény uniós klauzulát tartalmazó E) cikkére, illetve XIV. cikkére vonatkozóan. Az Alaptörvény absztrakt értelmezését az igazságügyi miniszter (indítványozó) – a Kormány felhatalmazása alapján – kérte az Alkotmánybíróságtól még 2021. elején, azt követően, hogy az Európai Unió Bírósága a C-808/18. számú ügyben 2020. december 17-én kihirdetett ítéletében elmarasztalta Magyarországot. Az indítvány számos olyan problémát vetett fel, amelyek a napjainkat politikai és alkotmányjogi gondolkodás és diskurzus egyik meghatározó területére esnek. (Már önmagában az absztrakt alaptörvény-értelmezés lehetőségét is számos kritika ér, de ezek ismertetésére most nem vállalkozom.)
Ha az indítványt vizsgáljuk, már első olvasatra is egyszerű belátni, hogy miért volt az Alkotmánybíróság nehéz helyzetben: az Európai Unió Bíróságának (EUB) olyan döntése is érintett a konkrét alkotmányjogi problémában, amely hazánkra vonatkozó migrációs ügyben született. Az indítványozó álláspontja szerint a konkrét alkotmányjogi problémát, amely megalapozta az Alkotmánybírósághoz fordulás lehetőségét a Kormány szemében az EUB ítéletének végrehajtásából fakadó lehetséges (és még be nem következett) következmények képezik. Az EUB ítéletének végrehajtása ugyanis az indítványozó szerint azt a konkrét alkotmányjogi problémát veti fel, miszerint végrehajthat-e Magyarország olyan európai uniós jogi kötelezettséget, amely – az európai uniós szabályozás hatékony érvényesülésének hiányában – arra vezethet, hogy Magyarország területén jogellenesen tartózkodó külföldi a tagállam területén előre nem meghatározható ideig tartózkodik, és ezáltal de facto az ország népességének részévé válik.
Az AB egyrészről megállapította, hogy amennyiben az E) cikk (2) bekezdésben meghatározott közös hatáskörgyakorlás érvényesülése hiányos, Magyarország az ún. „fenntartott szuverenitás vélelmének” megfelelően addig jogosult az adott, nem kizárólagos uniós hatáskör gyakorlására, amíg az Európai Unió intézményei meg nem teszik a közös hatáskörgyakorlás hatékony érvényesítéséhez szükséges intézkedéseket. Másrészről az E) cikk és I. cikk (1) bekezdés együttes értelmezése arra vezette az AB-t, hogy megállapítsa: amennyiben az E) cikken alapuló közös hatáskörgyakorlás hiányos érvényesülése olyan következményekre vezet, amely felveti a Magyarország államterületén élő személyek önazonossághoz való jogának sérelmét, a magyar állam az erre vonatkozó ún. intézményvédelmi kötelezettség keretében gondoskodni köteles e jog védelméről. (Ilyen minden esetben felmerül az élet, emberi méltóság vonatkozásában az AB 1990 óta következetes gyakorlata szerint, de erről később még bővebben.)
Végezetül a határozat az E) cikk (2) bekezdése, illetve XIV. cikk (1) és (4) bekezdéseinek együttes értelmezése alapján megállapította, hogy Magyarország területi egységére, népességére, államformájára és állami berendezkedésére vonatkozó elidegeníthetetlen rendelkezési jogának védelme Magyarország alkotmányos önazonosságának részét képezi. Az AB szerint az absztrakt alkotmányértelmezés célja, hogy az Alaptörvény meghatározott rendelkezését egy konkrét alkotmányjogi probléma fényében értelmezze, ezzel azonban nem dönthet el konkrét jogvitát, illetve problémát, és más jogszabályt sem értelmezhet. Ha ezt tenné, akkor az alkotmányértelmezésbe burkoltan a testület elvonná más hatalmi ágak hatáskörét a döntés(ek) meghozatalát illetően, ezt pedig a hatalommegosztás, illetve a fékek és ellensúlyok rendszerében nem teheti meg.
Az AB álláspontja szerint tehát e hatáskörében nincs lehetősége sem arra, hogy az EUB döntését felülvizsgálja, sem arra, hogy akár nemzeti, akár uniós jogi szabályokat megvizsgáljon. Vagyis: nem törte át a korábbi írásomban már elemzett „lengyel küszöböt”, nem lépett rá arra az útra, hogy az EUB döntés alkotmányossági felülvizsgálatát elvégezze.
Valójában inkább jótékony homályba burkolja a testület az arról, hogy felülvizsgálhatja-e egy tagállami alkotmánybíróság az EUB határozatát, csak utal arra, hogy más bíróságok már jártak el hasonlóan (a német PSPP döntésre utalással). A konkrét esetben saját hatáskörük (absztrakt alkotmányértelmezés) megszorító értelmezése azt jelentette, hogy a testület nem vizsgálta, hogy megvalósul-e az indítványozó által állított, az Európai Unióval közös hatáskörgyakorlás hiányos érvényesülése. A probléma, amelyet az AB feloldott tehát hipotetikus és a megoldást anélkül adta meg, hogy a konkrét tényhelyzetet vizsgál(hat)ta volna.
Az indítványozó szerint az EUB ítéletének végrehajtása a gyakorlatban azt jelenti, hogy az állam területén jogellenesen tartózkodó külföldit nem lehet Magyarország területéről a nemzeti jognak megfelelő szabályok szerint a Magyarország által létesített határkerítés túloldalára kísérni, és az arra irányuló kérelem esetén a menekültügyi eljárást, kérelem hiányában pedig az idegenrendészeti eljárást kötelezően le kell lefolytatni. Amennyiben a jogcím nélkül Magyarországon tartózkodó személy nem jogosult Magyarország területén tartózkodni, úgy őt az Európai Unió által kötött visszafogadási egyezmények alapján a kiindulási, illetve belépési országba vissza kell küldeni.
Az indítványozó álláspontja szerint konkrét alkotmányjogi probléma a menedékjogra jogosult személyek esetében nem merül fel. Az azon személyek esetében áll fenn, akik egyébként nincsenek üldöztetésnek kitéve, vagyis a menedékjog nem illeti meg őket. Az indítványozó szerint az ilyen esetekben alkalmazandó visszafogadási egyezmények hatékonysága alacsony: az Európai Bizottság által előterjesztett új migrációs és menekültügyi paktumhoz kapcsolódó közlemény szerint azon személyeknek, akiknek a visszaküldését elrendelik, jelenleg csupán egyharmada hagyja el ténylegesen a tagállamok területét. Ennek következtében – az indítványozó szerint – az idegenrendészeti eljárás megindítása, illetve a menekültügyi eljárásban meghozott elutasító döntés esetén az érintettek előre nem látható ideig Magyarország területén maradnak, és lényegében Magyarország népességének részévé válnak.
Az indítványozó szerint tehát a visszafogadási egyezmények túlnyomó részben nem kerülnek végrehajtásra, illetve számos olyan ország esetében, ahol indokolt lenne ilyen egyezmény megkötése, arra nem került sor. Ez pedig azt eredményezi, hogy az illegális migráció kezelése az Európai Unióval az Alaptörvény E) cikke alapján folytatott közös hatáskörgyakorlás során hiányosan érvényesül. Az Alkotmánybíróság az Alaptörvény E) cikk (2) bekezdésének értelmezése során azt vizsgálta meg (a korábban említett korlátok között, hipotetikusan), hogy amennyiben megvalósulna a közös hatáskörgyakorlásnak az indítványban foglaltak szerinti hiányos érvényesülése, ez elvezethetne-e Magyarország szuverenitásának, alkotmányos önazonosságának, illetőleg az Alaptörvényben foglalt alapvető jogok (különösen az emberi méltóság) sérelméhez. Jelen véleménycikkben nem lehetséges a határozat mélyreható elemzése, és ez nem is célom, ezért a továbbiakban csak a testület döntésének egy olyan részére koncentrálok, amely újszerűségére tekintettel feltehetően számos vitát – és kritikát – fog kiváltani a jövőben egész Európában.
A határozat ezen része az emberi méltóság védelmére irányul. Az AB határozata szerint ugyanis az ember, mint valamennyi társadalmi közösség – így különösen az állam – legelemibb alkotóeleme, egy adott társadalmi környezetbe születik bele, amely különösen etnikai, nyelvi, kulturális, illetve vallási meghatározottsága révén úgy definiálható, mint az ember hagyományos társadalmi környezete. E körülmények a születés által determinált természetes kötöttségeket hoznak létre az AB szerint, amelyek a közösség tagjainak önazonosságát meghatározó módon befolyásolják. E „születés által determinált természetes kötöttségek” pedig olyan, az ember önmeghatározását befolyásoló körülmények, amelyek (i) a születéssel keletkeznek, (ii) épp ezért nehezen megváltoztathatók. Az AB szerint az államnak, intézményvédelmi kötelezettségére tekintettel biztosítania kell, hogy az ember hagyományos társadalmi környezetének a megváltozása csak ezen meghatározó identitáselemek jelentős sérelme nélkül valósulhasson meg.
A magyar alkotmányértelmező tehát lényegében azt mondta ki, hogy az ember etnikai, nyelvi, kulturális, illetve vallási meghatározottsága (mint az ember hagyományos társadalmi környezete) az ember önazonosságát definiálja, és mint ilyen, az önazonossághoz fűződő jog körében ezt a hagyományos társadalmi környezetet az állam védeni köteles (mégpedig intézményvédelmi kötelezettségére tekintettel). Az AB fennállásának kezdete óta számos alkalommal tért vissza az emberi méltóság (intézményvédelmi kötelezettségen alapuló) védelméhez, amikor a társadalmi élet változása olyan problémát generált, amely az ember integritását, az emberi élet minőségét érintette. Ez korábban is, ahogyan most is, aktivista megközelítést követelt meg az alkotmányértelmezőtől – így volt ez a halálbüntetés, az abortusz vagy éppen az eutanázia esetében is akár.
Az AB most elemzett határozatában ennek az aktivizmusnak az az indoka, hogy a testület szerint az alapjogok védelmére vonatkozó alkotmányjogi védelemnek nem elvontan, a történelmi és társadalmi valóságából kiragadott egyént kell statikusan védelmeznie, hanem figyelemmel kell lennie a mindenkori élet dinamikus változásaira.
Az AB tehát a tömegessé váló illegális migrációt olyan társadalmi jelenségnek minősítette, amely az állam által alkalmazott kontrollmechanizmusok nélkül alkalmas arra, hogy megváltozzon a Magyarországon élők hagyományos társadalmi környezete és így olyan életkörülmények alakulhassanak ki, amelyek sértik, pontosabban sérthetik a Magyarországon élők önazonossághoz fűződő jogát. A testület döntése úgy hiszem vitán felül állóan egy értékválasztást tükröz, amely az emberi méltóság aktivista értelmezésével párosul. Nem világos azonban, hogy pontosan milyen tényleges következményei lesznek ezen értelmezésnek, hiszen amennyiben az indítványban foglalt tényállás valóban megvalósul – most, vagy a jövőben –, úgy a testület döntése értelmében a magyar állami szerveknek az Alaptörvény alapján kötelezettsége keletkezik arra, hogy a Magyarországon élők hagyományos társadalmi környezetét védelemben részesítsék. Az Alkotmánybíróság döntése itt érhető el.
A szerző alkotmányjogász, az MCC Közjogi Műhely és az SZTE Közjogi Intézet kutatója.
A véleménycikkek nem feltétlenül tükrözik az Index szerkesztőségének álláspontját.
Szeretjük az izgalmas, okos, érvelő írásokat. Várjuk az ön véleményét is.
(Borítókép: Bodnár Patrícia / Index)