Normális dolog, hogy egy év után vissza kellett vonni a vasárnapi boltzárat? Hát az autópályadíjak új rendszerét december 29-én kihirdetni és január 1-től alkalmazni? Miért kellett a kormánytöbbségnek a 2012-ben hatályba lépett, gránitszilárdságúnak ígért alaptörvényt azóta hatszor módosítani (és csak azért nem többször, mert menet közben elveszítették a kétharmados többséget)?

Gajduschek György, az MTA tudományos főmunkatársa több fejezetet is írt a témában a részben általa szerkesztett, az MTA Jogtudományi Intézeténél tavaly megjelent, A magyar jogrendszer állapota című kötetben. Van egy kedvenc példája, ami csodásan modellezi, miért véreznek annyi sebből a magyar törvények: a vita a parlamentben a vasárnapi boltzárról. Az ellenzék azzal vádolta a kormányt, hogy hatásvizsgálatot készített. A kormány ezt a durva inszinuációt azzal cáfolta, hogy hatásvizsgálat nem készült, és csak az ellenzék vádaskodik.

A boltzárról ráadásul készült is hatásvizsgálat, csak közvélemény-kutatásnak nevezték, és a kormánypártok azért nem akarták publikálni, mert kiderült volna belőle, hogy pontosan tudták, az ötlet mennyire népszerűtlen. Az is sokatmondó epizód volt, amikor Lázár János nemrég maga szólta el magát, hogy fogalmuk sincs, mi lesz a külföldről támogatott szervezetekről szóló törvény hatása. Gajduschek Györggyel arról beszélgettünk, hogy az ilyen esetek kivételek-e, vagy a magyar államigazgatás normál működésének a tünetei.

Mennyire új, hogy nem lehet tudni, készülnek-e valódi hatásvizsgálatok a törvényekhez?

Érdemes először azt tisztázni, hogy normális esetben a közpolitika lényege, hogy a hatalom igyekszik felmérni a társadalmi változásokat, azokkal kapcsolatban célokat fogalmaz meg, vizsgálatokat végez, és csak azt követően alkot jogszabályt. A jogszabály nem önmaga célja, hanem valaminek az eszköze. Ezért szokás először a jogszabály koncepcióját és csak utána magát a normaszöveget megvitatni. A kötetben megjelent egyik írásom kifejezetten a közpolitikai szemléletet kéri számon a hazai kormányzati, jogalkotási folyamaton. A közpolitikát elkülönítjük a politikától. Utóbbi a mindennapi, gyakran negatív értelemben vett politika, a pártpolitikai csatározások, a hatalomért folytatott küzdelem világa. Előbbi az a kormányzati tevékenység, amely a legkülönfélébb területeken (agrárpolitika, szociálpolitika stb.) reagál a társadalmi problémákra, kihívásokra, és igyekszik megoldást kínálni azokra.

Mi a jogalkotás bevett módja nálunk?

A jogszabályokat elvileg a szaktárca készítik elő. Ott van egy osztály, amely a kérdés szakmai részével foglalkozik, és van egy másik, amely a jogszabályok szövegezéséért felel. Viszont általában hiányoznak azok a szakemberek, akik képesek közgazdasági és társadalomtudományi ismeretekre alapozva elemzéseket készíteni a várható társadalmi hatásokról. Erre még azelőtt lenne szükség, hogy a jogi szöveg alkotása elindul. Igaz, ez sosem működött így.

Hogyan működött?

Hogy a legnyilvánvalóbbal kezdjem, ami még nem igényli a társadalmi hatások megbecslését, hanem egy alapvető menedzsment feladat: annak felmérése, hogy a jogszabályok megvalósításához milyen erőforrások szükségesek. Gyakran ez is hiányzik.

Amikor egy új feladat jelentkezik, akkor ahhoz szakképzett munkaerőt, technikai eszközöket, egyebeket kellene rendelni. Ez szinte soha nem történik meg.

Mondjon néhány közismertebb példát!

Amikor bejelentik, hogy megemelik az egészségügyi dolgozók fizetését, csak nem adnak hozzá költségvetési pénzt. Vagy amikor Horn Gyula bejelentette a választás előtt, hogy a nyugdíjasok ingyen utaznak, csak a tömegközlekedési vállalatokat – máig – nem kompenzálják a kieső források miatt. De persze a várható hatások sem kerültek felmérésre. Mennyivel nő meg az utaslétszám, milyen időszakban, hogyan hat ki ez a zsúfoltságra és mindez a munkába járókra, mennyiben tesz ez szükségessé járatsűrítést, annak milyen költségei vannak, stb.? Más. A köztisztviselők teljesítményértékelését 2001-ben úgy vezették be, hogy azt sem tudták, valójában mi az. Bekerült a törvénybe, és utána rendelték meg egy kollégámnál, hogy mondja már meg, mi is az valójában. Ő áttekintette a meghatározó megoldásokat a világban, és kiderült, hogy bármilyen ködösen fogalmaztak is a törvényben, az,

amit beírtak a szövegébe, olyan a világon sehol nincs. De nálunk megvalósult,

hiszen benne volt a törvényben. Igaz, a vezetőket nem képezték ki a – gyakran konfliktusos – beszélgetések lebonyolítására. Talán emiatt is szinte mindenki kiváló minősítést kapott. Az ehhez adandó magasabb bérhez viszont már nem volt meg költségvetési fedezet.

Melyik a kedvenc története a jogalkotással kapcsolatban?

Emlékszem, még a Horn kormány idején interjúztunk, és kiderült, hogy az agrártárca nagyon szeret törvényt alkotni. Azzal dicsekedtek, hogy ők olyan felkészültek, hogy a parlamentbe nem is adnak be koncepciót, rögtön a jogszabályt nyújtják be. Nagyon büszkék voltak erre a teljesítményre, csak hát ez lényegében ellehetetleníti, hogy a társadalmi problémáról, az elérendő célokról és az azokat szolgáló eszközökről, megoldásokról beszéljünk; mindarról, amit a jogszabálynak szolgálnia kellene. Amit egyébként nagyrészt amúgy is lehetetlenné tesz a magyar közigazgatás jogszabályokban gondolkodó kultúrája. Nem tudnak abban gondolkodni, hogy a jogszabálynak társadalmi célja van. De ez 15 meg 40 éve is így volt. Sőt, ez tulajdonképpen egy évszázada így van.

Mi változott?

Jogszabályt régebben sem azért alkottak, mert társadalmi hatást akartak elérni. A jogalkotást nem társadalmi, hanem jogi célok vezérelték: ha kiderült, hogy nem jól működik egy jogszabály, kijavították. És minden történelmi változás ellenére a kormányzatoknak ez a jogi gondolkodása általában megmaradt.

Mondjuk Rákosi alatt azért szenvedett némi csorbát.

Rákosiék tényleg bizonyos fokig mások voltak. Ők tisztán a politikai akaratot próbálták keresztülnyomni, amit a jog nehezen tűr. Olyan ez, mint egy nagyon finom szerkezetű gépezet, amelybe bele lehet tenni a politikai akaratot, tekerjük a kurblit, és kijön a végeredmény: a jogszabállyá alakított politikai akarat. De ez gyakran nem felel meg teljes egészében a politikai akaratnak, mivel ez már jog. Ha mégis, teljes egészében át akarom préselni ezt a politikai akaratot, akkor maga a gépezet fog sérülni, eltörnek benne a kicsi, de fontos alkatrészek; a jog többé nem lesz jog. Néha az a benyomásom, hogy most is sokszor ez történik:

a jog finom szerkezetét zúzza szét a direkt politikai akarat.

Tudná ezt konkrét példán szemléltetni?

Mondjuk ott a visszamenőleges jogalkotás. Vagy amikor konkrét esetekre, személyekre alkotnak törvényt. De ugyanez tükröződik abból, amikor Kövér László házelnökként problémának láttatja, hogy az alkotmánybírók jogászkodnak, miközben az a dolguk.

A legfőbb probléma az, hogy a jog általános normákat fogalmaz meg. Ám a hatalom valójában nem jogot akar alkotni, hanem egy konkrét ügyet elintézni. Ami a politika szempontjából persze érthető. Ezt azonban gyakran csak jogszabállyal lehet megoldani, mert a jogállam így működik. Ha viszont alkotnak rá jogszabályt, akkor azt utána mindig, minden hasonló esetben alkalmazni kell. Pedig ők csak Kovácsra akarták, Szabóra már nem.

Amikor a jogállam mint koncepció, majd mind gyakorlat létrejött, azt az abszolút uralkodók ellenében találták ki. Az alapelv pedig az volt , hogy az egyének uralmával szemben a törvények uralma valósuljon meg, vagyis az ugyanolyan eseteket ugyanúgy ítéljék meg.

Amikor viszont formálisan még ugyan a jogszabályok uralkodnak, de azok valójában egyénre vagy konkrét szervezetre szabottak, vagy minduntalan megváltoztathatók, módosíthatók valaki akaratának megfelelően, aki ráadásul egyedül irányítja a politikai rendszert, akkor az én értelmezésemben az tartalmilag már nagyon közelít az abszolút uralomhoz.

És ezzel együtt távolodik a jogállam lényegétől.

Teljesen vagy csak részlegesen hiányoznak a törvények hatásvizsgálatai?

A folyosói pletykák határozottan – és számomra meggyőzően – állítják, hogy a Fidesz minden jelentősebb jogszabálynál teszteli, hogy mik a várható hatások a népszerűségük szempontjából. De ezeket a kutatásokat a párt végezteti, nem a parlament vagy a minisztériumok.

Azt mondta, a törvénytervezetek hatásvizsgálata sosem működött jól Magyarországon, és hogy ennek részben a közigazgatás jogi kultúrája az oka. Ez mit jelent?

Itthon egyszerűen nincs meg az a ma már Európa nagy részén is elterjedt gondolat, hogy a jogszabály társadalmi célokat szolgál, annak egy eszköze. Teljesen hiányzik, hogy közpolitikákban gondolkodjunk, ehelyett a jog logikája az uralkodó: a jogász egész életében erre, az intézmények közötti összefüggések vizsgálatára van trenírozva. A közpolitikai szemléletben viszont célokban és eszközökben gondolkodunk, a tervezett törvény várható társadalmi hatásait próbáljuk felmérni.

Milyen más okok miatt maradnak el a törvények hatásvizsgálatai?

Ez egy elég nehéz elméleti munka, alapvetőn PhD-végzettségűek szokták csinálni, társadalomtudományi, közgazdaságtani háttértudással. Én úgy látom, hogy Magyarországon ehhez teljes mértékben hiányzik a kapacitás: nincsenek megfelelő szakemberek, az a néhány pedig, aki lenne, nem szívesen megy el a közigazgatásba dolgozni. Mondhatjuk, hogy most a kínálat hiánya találkozott a kereslet hiányával.

Mire gondol, amikor a kereslet hiányáról beszél?

Az utólagos hatásvizsgálatok hiányának épp az az egyik oka, hogy az illetékesek nem akarják, hogy kiderüljön, milyen társadalmi költségei vagyis negatív hatásai vannak az általuk meghozott törvényeknek.

Hogy ne lehessen a hatalmat szembesíteni azzal, hogy ezek a húzások mibe kerültek.

Ne lehessen azzal szembesíteni, hogy amikor a jogszabályt elfogadtad, ezt ígérted meg ilyen szépeket mondtál az M1-en meg a TV2-n, és ezzel szemben most meg mi van.

Mondana erre is példát?

Egy kollégámnak a drogpolitika a szakterülete, és egy PhD-hallgatójával felajánlották az érintett állami szervnek, hogy ingyen megcsinálják a terület hatáselemzését, tehát hogy mennyire eredményes a kormány drogpolitikája. Az ilyesmi amúgy rengeteg pénzbe kerül, de a kormány megkapta volna ingyen, csak adatokat kellett volna szolgáltatnia. De nem akartak ilyen vizsgálatot, nem akarták, hogy megjelenjenek a végeredmények (a tudományos kutatás eredményei ugyanis mindig nyilvánosak); ezért azt mondták: „köszönjük, nem kérjük”.

Nehogy kiderüljön, hogy valami nem tökéletes?

Így van,

az egész lényege az az elképesztő kormányzati titkolózás, amivel a kutatók rendszeresen szembesülnek.

Nem jutunk adathoz, információhoz, ahogy egyébként gondolom a média sem. A kötetben közölt tanulmányomban is folyamatosan ezzel küzdöttem.

A tanulmányában több helyen is hivatkozik meg nem megerősített információkra: ilyesmit ritkán lát az ember akadémiai kiadványokban. Konkrétan azt is írja, hogy amikor megpróbálta kideríteni, hogy a hatásvizsgálatokért felelős egység átkerült-e az igazságügyi tárcától a Miniszterelnökségre, nem válaszoltak a kérdésére. Jól értem, hogy önnek, a terület akadémia kutatójának nem sikerült megtudnia, hogy egyáltalán létezik-e még ilyen szerv, illetve hogy hol van és kik dolgoznak ott?

Igen, lényegében így van, amit elképesztőnek tartok. Pontosabban én tudni vélem, ki ennek a vezetője, az illetőt személyesen is ismerem. Megszereztem az emailcímét, és írtam neki. De nem reagált semmit.

A tudományos akadémia kutatójának?

Megértem, gondolom, szeretne köztisztviselő maradni két év múlva is.

Egy minisztériumi tisztviselő az állását kockáztatja, ha segíti a jogalkotás hatékonyságának javítását célzó kutatást?

Tegyük hozzá: ez esetben ő a jogalkotás hatékonyságáért felelős szervezet vezetője. És igen, amennyire az tudható, jó eséllyel kirúgnák. Erre az új köztisztviselői törvény lehetőséget is ad, ez a bizalomvesztés: ha elvesztette vezetője bizalmát, el lehet távolítani.

Térjünk kicsit vissza a 2010 utáni jogalkotáshoz. Azt állítja, hogy amikor elkezdődik a jogszabály megszövegezése, a cél, amit eredetileg el akartak érni, másodlagossá válik, vagy azt, hogy eleve nincs is ilyen cél?

2010 előtt nekem gyakran volt az a benyomásom, hogy egyáltalán nem gondolkoztak társadalmi célokban. A 2010 utáni helyzetet mi is csak próbáljuk értelmezni. Úgy tűnik, 2010 után a már említett jogi szemlélet is elveszett, és a nagyon direkt politikai szempontok kerültek előtérbe. Az látszik, hogy van valamiféle társadalmi cél, amit a politika diktál: erről szól a politikai kormányzás. A beszélgetésünk elejére utalva a „politika”, hatalompolitika teljesen átvenni látszik a „közpolitika” szerepét. A 2010 utáni időszak másik jellemzője, hogy szisztematikusan hiányzik az egyeztetés a készülő törvény érintettjeivel: ez mára egy meghatározó eleme lett a rendszernek.

De hát a kormány egyeztet, csak épp az általa kiválasztott szakszervezetekkel, kamarákkal, szakmai szervezetekkel.

Igen, csak ezt nehéz komolyan venni. Ugye az egyeztetés egyik célja, hogy becsatornázza a résztvevők érdekeit és a tapasztalatait, hogy kiderüljön, miből lehet később probléma, vagy hogy a gyakorlatban eleve megvalósítható-e az a jogszabály. A baj az, hogy ha a jogot körülvevő társadalmi valóság megértése a jogszabály-előkészítés során elmarad, a jogalkalmazás során minden vakvágányra futhat. A jogi logika ekkor már arról szól, hogy a szabályt be kell tartani, aki meg nem tartja be, azt szankcionálni kell. Ha a köztisztviselő vagy közalkalmazott nem tartja be, akkor őt kell szankcionálni. Ekkor már

fel sem merül, hogy akik ott vannak lent, azok esetleg nem nem akarják, hanem nem tudják betartani a szabályt.

Megint arra kérem, hogy mondjon példát.

Azt mondja a jogszabály – és direkt 2010 előtti példát hozok –, hogy a rokkantigazolványt a körzeti orvos adhatja ki. Akinek Józsi bácsi a páciense 30 éve. Józsi bácsi nagyon jó egészségnek örvend, de odamegy, hogy doktor úr, adjon nekem egy ilyen igazolványt. Hát, arra nagyon nehéz azt mondani, hogy nem adok, mert semmi baja magának. Vagy le is lehet fizetni a nagyon rosszul fizetett orvost, és akkor viszont azt látjuk, hogy fiatal jampecek ugrálnak ki a méregdrága kocsikból a város közepén, rokkantigazolvánnyal. Ez csak egy példa, hogy mit eredményez, ha nincs bevonva a jogszabály előkészítésébe az, akinek alkalmaznia kéne. Vagy amikor a gyereket elveszik a szegény, cigány szülőktől, mert a védőnő kimegy, és csokit lát ebéd előtt a gyerek előtt. A másik esetben meg a védőnő be sem jutott a menő értelmiségi szülőkhöz, akik közben konkrétan halálra éheztették a gyereküket.

Amikor mi, újságírók meg olvasók szembesülünk egy ilyen horrorsztorival, hogy például a fényevők gyereke éhen halt, akkor a hibát a védőnőben, a háziorvosban, a családsegítőben, a szociális intézményrendszerben, a helyi önkormányzatban keressük. Hogy ki volt az, aki nem úgy tette a dolgát, ahogy az elő van írva. Ritkán merül fel, hogy esetleg a jogszabályok maguk is lehetnek rosszak.

Nincs végiggondolva, hogy ezek a szabályok a mindennapi gyakorlatban hogy fognak működni. Teljesen hiányzik az a fajta hatásvizsgálat, hogy az állam és az állami cselekvők oldaláról tud-e majd valami működni a gyakorlatban, és ha igen, miként. Ennek például Amerikában óriási szakirodalma van, sőt egy egész alkalmazott tudományterület foglalkozik ezzel.

Mi történik, amikor a jogszabály beleütközik a valóságba?

Mindig a jogszabály lesz az erősebb. Ha kiderül, hogy nincs hatása, akkor ebben a jogi logikában a felelősséget mindig letolják a jogalkalmazói szintre. Hogy

mi hoztunk egy törvényt, de azok ott elszabotálják, sőt, nem elszabotálják, bűnös módon nem tartják be a jogszabályokat!

Ez egy hosszú évtizedek óta működő játék, ahol a lent lévők mindig a hibásak, a fent lévők pedig a jók.

A tanulmányban említi, hogy bár nincs se utólagos hatásvizsgálat, se előzetes felmérés, a területen dolgozóktól régebben még így is vissza tudtak szűrődni a kodifikátori, jogalkotói szint felé az alkalmazással kapcsolatos tapasztalatok. Viszont azt is írja, hogy ezek a korábban járható csatornák mára jórészt bedugultak. Miért?

Amikor találkozott a minisztériumi osztályvezető egy megye jegyzőivel, akkor eszegettek-iszogattak, de el is beszélgettek, és kapott egy visszajelzést. És annak régebben voltak olyan folyományai, hogy igazítottak a jogszabályokon, finomhangolták azokat. Ezek a korábban rendszeres találkozók megszűntek, nem is tudom már, mikor. A másik ok az, hogy

a köztisztviselő arra van szoktatva, hogy ne adjon visszajelzést.

A közpolitikában a közigazgatás feladata 95 százalékban a végrehajtás, de 5 százalékban más országokban arra is tartják, hogy gondolkodjon és jelezzen vissza, mi működhetne jobban.

Nálunk nem?

Nálunk az apparátus arra van kondicionálva, hogy ha kinyitod a szád, beverjük. Ne mondd, hogy miért nem jó valami, azt mondd, hogy igenis, értettem, teljesítem. Akkor is, ha tudod, hogy ez egy őrültség, ez megvalósíthatatlan, rosszabb esetben borzasztó károkkal jár. Ha mégis visszajelzel, „okoskodsz”, akkor kirúgnak. Úgyhogy a mai köztisztviselő nem is okoskodik. Ez pedig azt jelenti, hogy nemhogy kifinomult, profi hatáselemzés nincs, de a közigazgatási apparátusban meglévő szakmai ismeretek, a tapasztalat sem tud becsatornázódni a jogalkotásba.

Az a fajta döntéshozatal, ami ennyire nélkülözi az észszerűséget, hogy lehet mégis sikeres? A közpolitikai sikertelenség hogyhogy nem ássa alá a közbizalmat a hatalom iránt?

A közbizalmat azért valamilyen szinten aláássa. De én idővel egyre pesszimistább leszek. Az a benyomásom, hogy

a közpolitikai és a hatalompolitikai siker inkább negatívan korrelál.

Tehát, ha valaki közpolitikailag sikeres, aki a társadalomnak kedvező jogi-kormányzati környezetet teremt, az valószínűleg hatalompolitikailag sikertelen lesz, elbukja a választásokat.

És fordítva?

És fordítva. De ez csak egy benyomás, nem egy tudományos állítás.

Miért van annyira oda a hatalom a törvényekért? Imádnak azzal dicsekedni, hogy az adott ciklus alatt mennyi új jogszabály született.

Nagyon jól hangzik, hogy érzékeljük a problémát, és nagyon határozottan azonnali választ adunk rá azzal, hogy hozunk róla egy törvényt. És ez hosszú évtizedek óta így van. A Fidesznél is így van.

A törvény kifele úgy néz ki, mint egy erőteljes, határozott reakció, viszont – főleg, ha nem biztosítunk hozzá tényleges erőforrásokat, ahogy arról már beszéltünk – nagyon olcsó megoldás: igazi álmegoldás.

A magyar társadalom pedig óriási jelentőséget, misztikus erőt tulajdonít a törvényeknek. Szakmai körökben erről is terjed egy szép történet, amit eddig még senki nem cáfolt. Hoztak annak idején egy törvényt a levéltárról. És akkor a könyvtárosok azt mondták: van törvény a levéltárról, akkor hogyhogy könyvtárról nincs? De erre már bejelentkeztek a múzeumok is: hát mi már semmit se érünk? Ha a könyvtárról lesz törvény, akkor a múzeumról is kell! És jöttek a többiek is. Az anekdota szerint így született a kulturális törvény.

(Címlap és borítókép illusztráció: szarvas / Index)