Charles Michel bejelentette, hogy indul az idei európai parlamenti választáson, ennek következtében az Európai Unió állam- és kormányfőit tömörítő Európai Tanácsnak hamarosan új elnökre lesz szüksége. Az év második felében Magyarország látja el az Európai Unió Tanácsának, azaz a tagállamok miniszteri szintű együttműködését biztosító szervezet soros elnökségét, így ideiglenesen akár Orbán Viktor is betöltheti a Charles Michel által üresen hagyott pozíciót. A helyzet viszont korántsem ilyen egyszerű, a jogi háttérről Lattmann Tamás nemzetközi jogászt kérdeztük.
Charles Michel, az Európai Tanács elnöke váratlan bejelentést tett: jelöltként indul az idei európai parlamenti választáson. A Politico ezután rögtön arról cikkezett, hogy ezzel az akkor soros elnökséget ellátó magyar kormány feje, Orbán Viktor kerülhet helyzetbe. Charles Michel döntését több kritika érte, a belga politikus azzal igyekezett eloszlatni az aggodalmakat, hogy június végéig lesz idő megtalálni az elnököt, és egyébként „sok eszköz van Orbán Viktor elkerülésére, ha megvan hozzá a politikai akarat”.
Lattmann Tamás lapunknak azzal kezdte, hogy az Európai Tanács elnöki intézménye viszonylag új pozíció, a 2009-es Lisszaboni Szerződés hozta létre. Charles Michel a harmadik elnök, 2019 decembere óta tölti be a tisztséget, az épp a közelmúltban újra lengyel miniszterelnökké választott Donald Tuskot követte a székben. 2009 és 2014 között, elsőként Herman Van Rompuy volt az Európai Tanács elnöke.
A szerződés szövegezői valószínűleg nem is gondoltak arra, hogy előállhat olyan helyzet, amelyben az Európai Tanács elnöki pozícióját valaki feladná – elnézést a kifejezésért –, egy mezítlábas európai parlamenti képviselői helyért. Ennek nincs kialakult gyakorlata, józan politikai számítás szerint ez elképzelhetetlen forgatókönyv. A sok jogi probléma közül az egyik, hogy az alapító szerződések nem rendelkeznek arról sem, hogy az Európai Tanács elnöke egyáltalán lemondhatna a pozíciójáról
– fogalmazott a nemzetközi jogász.
Lattmann Tamás szerint Charles Michel döntése mögött az egyéni ambíciói állhatnak, a belga politikusnak EP-mandátum-szerzés esetén további öt évre biztos pozíciója lenne, az elnöki tisztsége viszont a végéhez közeledik.
A nemzetközi jogász ezt a megélhetési politizálás prémiumkategóriájának tartja, hozzátéve: „Pont egy olyan időszakban akarja elhagyni az elnöki széket, amikor az EP-választás után valamennyi uniós intézmény újjáépül. Az Európai Tanács elnöke ebben a folyamatban fontos koordináló szerepet tölt be, például azzal, hogy a tagállami állami vezetők között segít konszenzust építeni például az Európai Bizottság következő elnökének jelölése tekintetében. Michel gyakorlatilag most azt közölte, hogy ezt a munkát már nem akarja elvégezni. Emberileg érthető, hogy inkább a fix munkát és juttatást választja, de amikor valaki az Európai Unió egyik vezető pozíciójára jelentkezik, majd be is tölti azt, vállalja a felelősséget, hogy tisztességesen, mandátuma végéig elvégzi feladatát. Az egyik legfontosabb szakaszban ebből kiugrani elfogadhatatlan, történelmi jelentőségű politikai felelőtlenség, és szégyen magára az elnöki tisztségre nézve is. Lehet, hogy Michel besokallt egy-két dologtól az elmúlt négy évben (említeném például a történelmi nehézségű költségvetési tárgyalásokat 2020 során, amit nehezítettek Orbán Viktor folyamatos vétófenyegetései, amikkel az azzal akkor párhuzamosan folyamatban lévő, a kondicionalitási vagy más néven jogállamisági eljárás megalkotására irányuló rendelet jogalkotási folyamatának leállítását próbálta elérni), és az EP-képviselői pozíció egyébként is nyugodtabb munka, de végig kellene vinnie, amit vállalt.”
Lattmann Tamás leszögezte, téves álláspont az, amely szerint Orbán Viktor automatikusan az Európai Tanács elnöki székébe kerülhetne, „ezt valaki kitalálta, mert jobb megoldást nem tudott mondani, megjelent a nyugat-európai sajtóban, és politikusok is elkezdtek róla beszélni, majd egyenes úton vette át a hazai sajtó is”.
Ha viszont megnézzük a szerződéseket, azt látjuk, hogy nincs szabály erre a helyzetre. Sokan hivatkoznak az Európai Tanács szervezeti és működési szabályzatára, ennek 2. cikkének 4. bekezdése valóban mond olyat, hogy az Európai Tanács elnökének kiesése esetén a soros elnökséget ellátó állam képviselője veszi át az elnök funkcióit. A probléma az, hogy ez a szabály nem vonatkozik arra a helyzetre, amikor az Európai Tanács elnöke lemond. Ez a bekezdés akkor alkalmazandó, ha az elnök képtelenné válik a tisztség ellátására, vagy ha az Európai Tanács elmozdítja
– hangsúlyozta a nemzetközi jogász, jelezve: egyelőre az is kérdés, hogy Michel mikor távozna, ezen a ponton pedig tovább bonyolódik az egyébként sem egyszerű történet: az EP-képviselői pozíció összeférhetetlen bármilyen más uniós poszttal, tehát az az abszurd szituáció állhat elő, hogy miközben Michel nem mondhat le, mert nincs erre vonatkozó szabály, ugyanakkor a választáson esetleg megszerzett EP-mandátumot sem adhatják ki neki, hiszen még mindig ő az Európai Tanács elnöke.
Potenciális forgatókönyv lehet, hogy az Európai Tanács váltja le Michelt. Ebben az esetben az uniós tagállamok vezetői az Európai Uniót feszítő problémák mellett/helyett azzal foglalkoznának, hogy megszüntessék az elnök jogviszonyát, valamint megtalálják az utódját.
Lattmann Tamás megjegyezte: „Ezért is botrányos Michel döntése. Egészségügyi és egyéb okokból leváltható az elnök, de arra nincs szabály, hogy mi történik, ha egy neki jobban tetsző munkát talál. A következő hónapokban így az Európai Tanács feladata lehet az is, hogy kezelje Michel jövőjét egy jogilag teljesen bizonytalan helyzetben. Az világos, hogy a tagállamok többsége nem akarja, hogy az Európai Tanács elnöksége Orbán Viktorhoz kerüljön, emiatt valahogy megoldhatják Michel lecserélését. Itt viszont már jön az újabb kérdés: ha még ebben a ciklusban új elnököt választanak, akkor az csak a jelenlegi elnök mandátumának végéig tölti be a pozíciót, vagy ezzel új elnökségi ciklus indul?”
A nemzetközi jogász úgy látja, hogy – bár korábban felmerült ennek a lehetősége, és többen a mai napig szorgalmazzák – az Európai Unió Tanácsának soros elnökségét nem fogják elvenni Magyarországtól, „az Európai Tanács minősített többséggel átszervezhetné ugyan a sorrendet, de ennek politikailag nincs értelme”. Az EP-választást követő fél év „politikai értelemben ugyan izgalmas, de tartalmilag az éppen akkor újjáépülő intézmények miatt gyenge fél év lesz, azaz a soros elnökség jelentősége is a szokásosnál alacsonyabb lesz, így akinek kifogása van Orbán Viktorral szemben, nem érdeke elmozgatni a soros elnökséget egy tartalmilag izgalmasabb időszakra”.
Lattmann Tamás arra a kérdésünkre, ha mégis Orbán Viktor ölébe hullana az Európai Tanács elnöki pozíciója is, milyen lehetőségei lennének a magyar miniszterelnöknek, kifejtette, hogy ez különösebb erőt nem adna a magyar miniszterelnök vagy a kormány a kezébe. A sok gondot okozó kötelezettségszegési eljárások nem az Európai Tanács, hanem az Európai Bizottság kezében vannak, és bár a kondicionalitási eljárásban – amelyben jelentős mennyiségű uniós források vannak felfüggesztve – a döntés joga a tanácsnál van, a kezdeményezés lehetősége itt is a bizottságé. Az Európai Tanács elnöke egyébként is csak szervezésben, időpontkitűzésben tud lépéseket tenni akár ebben az ügyben is, ami nincs közvetlen hatással arra, hogy a tagállamok milyen irányba szavaznak.
A nemzetközi jogász egyetlen pontot mégis azonosított, ahol jelentős hatása lehetne Orbán Viktor elnöki tisztségének:
A 2018 óta húzódó hetedik cikk szerinti eljárásban él az a sokak által hangoztatott toposz, hogy korábban a lengyelek, most pedig majd Robert Fico megvédi a magyar kormányt, mert konszenzusos döntéshozatal van. Valójában ahol konszenzus kell, az az eljárás az Európai Tanács előtt zajló második szakasza, de ott még nem tartunk. Évek óta az első szakaszban vergődik az eljárás az Európai Unió Tanácsában, ahol négyötödös többségre lenne szükség a második szakaszba léptetéshez, jelenleg viszont nincs meg a négyötödös többség ehhez. A magyar kormány ezért is sürgette a szavazást és az eljárás lezárását az elmúlt időszakban, hiszen tudják, hogy nincs meg a négyötödös többség, egy ilyen szavazás pedig hatalmas politikai győzelem lenne Orbán Viktornak.
Lattmann Tamás úgy vélekedett, a svéd NATO-csatlakozás ratifikációját is azért halogatta az elmúlt fél évben, a folyamatban lévő svéd uniós elnökség (azaz az Európai Unió Tanácsának soros elnöksége) ideje alatt is az Országgyűlés kormánypárti többsége, hogy ezzel érje el a szavazás kiírását a hetedik cikk szerinti eljárás első szakaszában, de ezt nem tették meg a svédek. A nemzetközi jogász arra számít, ha az idén júliusban meginduló magyar soros elnökség kiírja ezt a szavazást, akkor azok a tagállamok is beállhatnak az eljárás támogatói közé, amelyek hiányában eddig nem volt meg a négyötödös többség, mert azt nem akarják, hogy elhaljon a folyamat.
Az eljárás ezután kerülne a második szakaszba, ahol már valóban konszenzusra lesz szükség, és ezen a ponton válhat izgalmassá az a kérdés, hogy ki az Európai Tanács elnöke, mert ő dönthet arról, hogy napirendre tűzi-e az erről szóló szavazást.
Lattmann Tamás szerint összességében az a kérdés, hogy „a tagállamok megkockáztatják-e, jobb híján odaadják Orbán Viktornak a tanács elnöki tisztségét. Ahogy fogalmazott: „A világon minden állam, minden föderatív és konföderatív struktúra és minden nemzetközi szervezet a válságain keresztül fejlődik, a jogászok sem jósok, így előre senki nem tudja kitalálni, hogy milyen váratlan hülyeség történhet. Michel bejelentésével egy olyan válsághelyzet van kialakulóban, amelyre korábban senki nem gondolt, az rámutatott egy komoly joghézagra – ebben a politikai helyzetben valamiféle politikai megoldásra számíthatunk majd.”
(Borítókép: Orbán Viktor miniszterelnök és Charles Michel, az Európai Tanács elnöke az EU-csúcstalálkozó kezdete előtt az EU Tanácsának székhelyén 2023. március 23-án, Brüsszelben. Fotó: Thierry Monasse / Getty Images)